我國圖書館行業(yè)發(fā)展的法律政策環(huán)境分析

池蓮香

［摘要］對(duì)我國圖書館行業(yè)發(fā)展所處的法律、政策環(huán)境進(jìn)行深入的闡述和分析，對(duì)改善圖書館發(fā)展的法律、政策環(huán)境提出了建議。

［關(guān)鍵詞］圖書館；法律；政策環(huán)境

［中圖分類號(hào)］G259.20［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A［文章編號(hào)］1005-6041（2012）06-0056-04

1概念和數(shù)據(jù)來源

所謂圖書館法律，是指由國家制定或認(rèn)可，由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，以規(guī)定圖書館活動(dòng)中有關(guān)的當(dāng)事人（包括各級(jí)政府部門、圖書館工作人員、讀者、出版發(fā)行商以及一切與圖書館活動(dòng)相關(guān)的單位和個(gè)人）的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的具有普遍約束力的社會(huì)規(guī)范。圖書館政策是指各級(jí)政府部門，以頒布文件、編制規(guī)范等形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)圖書館發(fā)展應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施等。

本文所參考的法律、政策文件皆來源于《中國法律數(shù)字圖書館》中的《中國法律法規(guī)庫》（http：//law.cnki.net/）。設(shè)置不同的檢索詞，檢索時(shí)間為“1979年到2011年”。

2我國頒布的與圖書館發(fā)展有關(guān)的法律情況分析

2.1我國目前尚未有一部專門的圖書館法

我國自新中國成立以來，沒有頒布過專門的圖書館法。自2001年立法工作啟動(dòng)至今，由于各種原因，圖書館法至今未誕生。2008年10月，全國人大常委會(huì)公布了立法規(guī)劃，把制定圖書館法列入其中。同年11月，文化部在北京召開《公共圖書館法》立法工作會(huì)議，正式啟動(dòng)制定《公共圖書館法》的工作，以此為標(biāo)志，圖書館立法工作進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

雖然專門的圖書館法沒有出臺(tái)，但在國家憲法以及其他許多部門法中，皆有涉及圖書館的內(nèi)容，通過中國法律數(shù)字圖書館中的《中國法律法規(guī)庫》（http：//law.cnki.net/）中檢索的數(shù)據(jù)可以說明這一點(diǎn)，設(shè)置檢索項(xiàng)為“全文”，檢索詞為“圖書館”，檢索時(shí)間為“1979年到2011年”，共檢索到7662個(gè)涉及“圖書館”內(nèi)容的法律法規(guī)。

2.2憲法中有關(guān)圖書館的相關(guān)規(guī)定

1982年頒布的憲法和2002年修訂的憲法第二十二條都有明確規(guī)定：國家要發(fā)展圖書館事業(yè)。

2.3著作權(quán)法中有關(guān)圖書館的規(guī)定

著作權(quán)法和圖書館的發(fā)展關(guān)系密切，為圖書館合理利用館藏提供了法律保障，由此圖書館獲得免費(fèi)使用館藏文獻(xiàn)的權(quán)利。著作權(quán)法中規(guī)定“圖書館為陳列或者保存版本的需要，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，不向其支付報(bào)酬”復(fù)制本館收藏的作品，這一規(guī)定有利于文獻(xiàn)的保護(hù)和傳遞。

著作權(quán)法中還規(guī)定可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，不向其支付報(bào)酬，但應(yīng)當(dāng)指明作者姓名、作品名稱，并且不得侵犯著作權(quán)人依照本法享有的其他權(quán)利的情況下可以將已經(jīng)發(fā)表的作品改成盲文出版。這為盲文圖書的出版降低了成本從而更好地為盲人讀者提供文獻(xiàn)服務(wù)。

2.4其他部門法中有關(guān)圖書館的內(nèi)容

在《中國法律法規(guī)庫》中，共檢索到16個(gè)內(nèi)容涉及圖書館的法律文件，包括文物保護(hù)法、檔案法、著作權(quán)法、教育法、科學(xué)技術(shù)普及法、未成年人保護(hù)法、殘疾人保障法、消防法、刑法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法。這些法規(guī)中，主要針對(duì)圖書館的管理和服務(wù)提出了一定的規(guī)范要求，要求圖書館管理要規(guī)范，服務(wù)要到位。例如文物保護(hù)法、刑法中都有規(guī)定，如果館藏屬于文物，那么就受國家保護(hù)，凡私自出售和贈(zèng)送，要受處罰。消防法中規(guī)定圖書館作為公眾聚集場所，必須做好消防安全工作。而教育法、未成年人保護(hù)法、殘疾人保護(hù)法等則要求圖書館為這些法律的權(quán)利主體提供免費(fèi)、便利的服務(wù)。這些涉及圖書館的法律條款，主要是針對(duì)圖書館的發(fā)展提出要求，并沒有涉及如何支持和保障圖書館發(fā)展。

3我國頒布的與圖書館發(fā)展有關(guān)的政策情況分析

3.1內(nèi)容以圖書館為主體的法規(guī)性文件

對(duì)《中國法律法規(guī)庫》（http：//law.cnki.net/）中的數(shù)據(jù)進(jìn)行檢索，設(shè)置檢索項(xiàng)為“題名”，檢索詞為“圖書館”，檢索時(shí)間為“1979年到2011年”，共檢索到94個(gè)以圖書館為主體內(nèi)容的法規(guī)性文件。這些法規(guī)政策文件，內(nèi)容主要涉及以下幾方面。

3.1.1由國家頒布實(shí)施的有關(guān)圖書館的國家標(biāo)準(zhǔn)。雖然沒有專門的圖書館法，但這些由國家頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在某一個(gè)方面促進(jìn)了圖書館事業(yè)的發(fā)展，加速了圖書館標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)的進(jìn)程。截至2012年8月，這類標(biāo)準(zhǔn)共有三個(gè)：

（1）2008年6月由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、文化部批準(zhǔn)發(fā)布的《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》（建標(biāo)［2008］74號(hào)）。這一標(biāo)準(zhǔn)的頒布，填補(bǔ)了我國自建國以來文化設(shè)施建設(shè)，特別是公共圖書館建設(shè)國家標(biāo)準(zhǔn)的空白，使得公共圖書館的建設(shè)首次納入城市規(guī)劃中，為公共圖書館走向因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、合理布局、配套建設(shè)、統(tǒng)一管理提供了政策保障。自此公共圖書館新建、改建和擴(kuò)建館舍無償使用土地有了政策依據(jù)。

（2）2008年11月由住房和城市建設(shè)部、發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施的《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（建標(biāo)108—2008）》。該標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，加強(qiáng)和規(guī)范了我國公共圖書館基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國公共圖書館館舍建筑的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化提供了依據(jù)，是我國圖書館行業(yè)法制化建設(shè)的新成果，使得公共圖書館建設(shè)逐步走向法制化、科學(xué)化、規(guī)范化。

（3）2012年1月由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》（國家標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)為GB/T28220—2011）。該服務(wù)規(guī)范的發(fā)布，成為我國圖書館行業(yè)首個(gè)服務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。該標(biāo)準(zhǔn)分別包括服務(wù)資源、服務(wù)效能、服務(wù)宣傳、服務(wù)監(jiān)督與反饋等8個(gè)部分51個(gè)條款，內(nèi)容翔實(shí)，具有很強(qiáng)的可操作性，其為提高圖書館的服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步提高辦館效益，提供了參考和依據(jù)。由此，我國圖書館行業(yè)的發(fā)展告別了隨意性、隨機(jī)性的時(shí)代，這是公共圖書館事業(yè)理性發(fā)展的重要體現(xiàn)，使圖書館的服務(wù)向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化邁開了重要的第一步，標(biāo)志著公共圖書館事業(yè)從數(shù)量發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展，是我國圖書館行業(yè)法制化進(jìn)程中的重要里程碑。另外還有《標(biāo)示用公共信息圖形符號(hào)》（GB/T10001.1），為圖書館這一公共場所使用各種標(biāo)示的規(guī)范化提供了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.2由國家各部委頒發(fā)的圖書館工作條例、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

這些針對(duì)性很強(qiáng)的部門文件，既立足現(xiàn)實(shí)，又具有一定的超前意識(shí)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，為各館制定工作規(guī)則、業(yè)務(wù)細(xì)則提供了技術(shù)依據(jù)和數(shù)據(jù)參考，為全國圖書館行業(yè)的發(fā)展走向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，起到很好的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。

3.1.3各省市、自治區(qū)、直轄市地方政府頒布的區(qū)域性規(guī)范文件如表2所示。

這些規(guī)范性文件由各省、自治區(qū)、市政府部門頒發(fā)，依據(jù)各省、自治區(qū)、市的具體情況而制定，適用對(duì)象主要是轄區(qū)內(nèi)的公共圖書館。這些文件為各級(jí)公共圖書館事業(yè)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃提供了保障，規(guī)范了區(qū)域內(nèi)公共圖書館的發(fā)展方向和具體業(yè)務(wù)規(guī)范，同時(shí)為目前條塊分割的圖書館行業(yè)體制提供了資源共享的政策基礎(chǔ)。

3.1.4文化及相關(guān)部門頒發(fā)的專項(xiàng)性文件。這些專項(xiàng)性文件，主要是指針對(duì)圖書館的某一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)要求的發(fā)文，針對(duì)性和時(shí)效性都很強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)了文件的執(zhí)行過程和結(jié)果，對(duì)于圖書館某項(xiàng)業(yè)務(wù)的推動(dòng)具有很強(qiáng)的執(zhí)行力，是推動(dòng)某項(xiàng)業(yè)務(wù)迅速鋪開的最快捷、直接、有效的方法和途徑之一。例如2011年由文化部首先發(fā)文，各地方政府紛紛按照文件要求通知要求各級(jí)公共圖書館實(shí)施免費(fèi)開放的專項(xiàng)性文件。每年5月都要舉行圖書館服務(wù)宣傳周活動(dòng)，教育部、新聞出版署還頻發(fā)文件，要求加強(qiáng)中、小學(xué)圖書館（室）圖書配備和管理工作等。由于這些文件具體細(xì)致，具有可操作性，因此具有較強(qiáng)的執(zhí)行力。

3.2內(nèi)容以圖書館為輔的政策性文件

3.2.1對(duì)圖書館應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)提出了具體明確的要求，例如對(duì)老年人要優(yōu)惠開放；要積極主動(dòng)地為未成年人免費(fèi)開放；要求公共圖書館要積極開展盲文及盲人有聲讀物借閱服務(wù)，省級(jí)以上圖書館設(shè)立盲文及盲人有聲讀物館（室），為殘疾人、盲人要提供特殊需求的服務(wù)等。

3.2.2對(duì)圖書館資料搜集、使用方面提出了要求，例如要求各級(jí)圖書館都應(yīng)訂閱《公報(bào)》，各圖書館和收藏單位，對(duì)現(xiàn)有和已征集到的民族古籍，要加強(qiáng)保管，等等。

4幾點(diǎn)看法和建議

4.1應(yīng)高度重視圖書館立法工作

圖書館法是由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，具有普遍的約束力，同時(shí)也是管理圖書館的法律依據(jù)。我國目前還沒有一部專門的圖書館法，從立法層面看，我國圖書館事業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境還未真正建立起來，圖書館發(fā)展還處于無法可依的狀態(tài)。缺乏法律的支持是我國圖書館行業(yè)發(fā)展的瓶頸，使得圖書館在諸多社會(huì)職能事業(yè)中處于劣勢地位，圖書館的建設(shè)和發(fā)展無法獲得與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的財(cái)政支持，各級(jí)、各類圖書館的規(guī)劃和發(fā)展還處于不穩(wěn)定狀態(tài)，包括館舍、經(jīng)費(fèi)、人員這幾個(gè)圖書館發(fā)展的要素都處于不穩(wěn)定狀態(tài)，圖書館從業(yè)人員沒有職業(yè)歸屬感。因此我們要高度重視圖書館立法工作，只有在法律的框架內(nèi)發(fā)展，才能協(xié)調(diào)政府部門、圖書館館員、讀者以及各相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，保證圖書館的公益性質(zhì)，保障讀者的文化權(quán)益，最終推動(dòng)圖書館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4.2圖書館法應(yīng)具有可操作性

從憲法和各種部門法規(guī)中，皆有提到要加強(qiáng)圖書館的建設(shè)。由此可以看出，我國在制定法律時(shí)，具有一定的圖書館意識(shí)，但還只是停留在口號(hào)階段，還沒有到政策層面，這些法規(guī)中有關(guān)圖書館的內(nèi)容比較空泛，沒有實(shí)際指導(dǎo)意義，而且不具備可操作性。在今后的立法中，希望能進(jìn)一步明確圖書館的權(quán)利和義務(wù)，將條款表述得更加清楚、明確，使其具有可操作性，這樣也有利于圖書館真正配合這些法規(guī)條款的落實(shí)。

4.3應(yīng)多出臺(tái)一些圖書館行業(yè)的國家標(biāo)準(zhǔn)

從國家政策來看，最近十年，國家對(duì)文化建設(shè)的重視程度與日俱增，特別是近兩年達(dá)到了歷史的最新高度，引起中共中央、國務(wù)院的高度重視，將文化建設(shè)作為國家行為，不再只是文化系統(tǒng)的部門行為，圖書館作為公共文化的一部分，它的發(fā)展和建設(shè)得到了國家的支持和鼓勵(lì)。可見，圖書館事業(yè)仍處于一個(gè)逐步上升發(fā)展的生命階段。2007年10月黨的十七大把建設(shè)“覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系”作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。溫家寶總理在《2010年政府工作報(bào)告》中提出的“推進(jìn)美術(shù)館、圖書館、文化館、博物館免費(fèi)開放，豐富人民群眾的精神文化生活”要求，以期提高公共文化機(jī)構(gòu)服務(wù)能力和水平。2010年7月胡錦濤總書記要求把“加快構(gòu)建公共文化服務(wù)體系”作為文化改革發(fā)展要做好的“三加快一加強(qiáng)”四項(xiàng)重要工作之一。2011年10月黨的十七屆六中全會(huì)明確提出了努力建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的奮斗目標(biāo)，明確了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)。2012年2月《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》以及《全國地市級(jí)公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》正式印發(fā)。由以上這些中央文件、國家發(fā)展規(guī)劃中不難看出，公共文化服務(wù)體系建設(shè)第一次納入中央重要決策部署，發(fā)展文化軟實(shí)力成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。這些國家政策的確振奮人心，但如何設(shè)計(jì)制度，把這些政策落到實(shí)處，使得這些方針政策變?yōu)榭刹僮鞯恼袨椋⑿纬砷L效機(jī)制，這是一個(gè)難題，值得我們進(jìn)一步思考和研究。國家可以針對(duì)圖書館行業(yè)的特征，多出臺(tái)一些該行業(yè)的國家標(biāo)準(zhǔn)，使圖書館行業(yè)的發(fā)展更理性、更科學(xué)、更規(guī)范。

4.4應(yīng)加大政府對(duì)圖書館事業(yè)的支持力度

許多部門的政策性文件，特別是文化系統(tǒng)制定的各項(xiàng)政策文件，除對(duì)下屬部門具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，并不具有強(qiáng)制力，對(duì)地方財(cái)政、地方政府不具有約束力。這些政策文件，有些雖然對(duì)圖書館業(yè)務(wù)做了詳細(xì)的規(guī)定，但更多地關(guān)注財(cái)和物，忽視了圖書館發(fā)展最重要因素——人的因素，對(duì)圖書館館員關(guān)注少，特別是對(duì)圖書館人才的引進(jìn)、教育培養(yǎng)、職業(yè)生涯規(guī)劃等關(guān)注較少，幾乎沒有涉及，這使得圖書館員自身的發(fā)展處于混沌狀態(tài)。希望今后文化系統(tǒng)制定的各項(xiàng)政策，能得到政府的支持，加大圖書館的業(yè)務(wù)深度，為政府決策提供依據(jù)。另外制定政策時(shí)，應(yīng)該以人為本，在目前的環(huán)境下，可以充分發(fā)揮各級(jí)圖書館學(xué)會(huì)的作用，多關(guān)注圖書館館員的發(fā)展，按照馬斯洛需求層次理論的要求，為圖書館員發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，使圖書館館員找到職業(yè)歸屬感。

4.5對(duì)圖書館的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更加科學(xué)化

近年來各級(jí)政府依據(jù)各自的情況頒布了區(qū)域性規(guī)范文件，還舉行了各類型的評(píng)比活動(dòng)，例如中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)組織的文明城市考評(píng)，文化部組織的圖書館評(píng)估，從政策導(dǎo)向上促使地方政府增加了對(duì)圖書館的投入和建設(shè)，客觀上促進(jìn)了圖書館事業(yè)的發(fā)展。這類評(píng)比、評(píng)估有一定積極意義，但希望評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)能夠更加科學(xué)細(xì)化，評(píng)估的過程能夠更加深入和細(xì)致，而不是走馬觀花地查看表面。

4.6應(yīng)制定針對(duì)性強(qiáng)的專項(xiàng)政策

專項(xiàng)政策的落實(shí)，往往能取得比較好的成效。希望以后在制定政策時(shí)，可以多制定一些有針對(duì)性的專項(xiàng)政策，然后狠抓落實(shí)。例如在圖書館發(fā)展中具有里程碑意義的免費(fèi)開放，很好的保障了圖書館的公益性。截至2011年底，全國2952個(gè)公共圖書館已經(jīng)向公眾免費(fèi)開放，實(shí)現(xiàn)了無障礙、零門檻進(jìn)入，公共空間設(shè)施場地全部免費(fèi)開放，所提供的基本服務(wù)項(xiàng)目全部免費(fèi)。

總而言之，一個(gè)行業(yè)的發(fā)展，離不開外部環(huán)境的成熟。目前我國圖書館行業(yè)發(fā)展的法制建設(shè)處于初級(jí)起步階段，圖書館行業(yè)想要得到健康、理性、內(nèi)涵、可持續(xù)的發(fā)展，法律、政策環(huán)境的完善變得日益迫切。