湖南國土資源法制化進程加速

彭小云

從2006年實施全國第一個土地開發整理地方性法規開始，湖南的法治國土建設的步伐愈見加快。

“不謀全局者不足以謀一域。”依法行政的本質就是在權力運行的各個環節，有法可循，按規矩辦事。“法治國土”概念的提出，用國土資源部部長徐紹史的話來詮釋，就是把推進依法行政納入國土資源管理全局來謀劃。

“勇于革思想的命、勇于削手中的權、勇于去部門的利”，是四年前部黨組在深入學習實踐科學發展觀活動中對“依法行政”提出的價值取向和本質要求。

三年后，2011年初夏的南京，在中央明確提出建設“法治政府”的宏觀背景下，在征地拆遷糾紛、礦業權糾紛、土地礦產股權融資問題等社會轉型的利益紛爭越來越集中在國土資源管理上時，徐紹史一針見血地提出了國土資源管理工作全局的“新要求”——法治國土建設。

“法治國土”到底要怎樣建設？徐紹史認為：“在國土資源管理工作全局當中謀劃依法行政，就是要在保障發展中不斷完善國土資源管理制度體系；在保護資源中充分發揮國土資源管理制度的管控作用；在維護國土資源管理秩序中樹立國土資源管理的法治權威；要在保障群眾的權益中彰顯國土資源執法的良好形象，來提高國土資源管理的公信力。”

憑借地方立法破解現實難題，用制度管控規范行政作為，提高案件辦理精準度樹立政府公信力……從2006年實施全國第一個土地開發整理地方性法規開始，湖南的法治國土建設已經在行動。

制度突圍

自土地開發整理正式納入1999年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》后，湖南作為農業大省和全國糧食輸出省之一，土地開發整理工作如火如荼。2000年——2006年湖南全省共投入資金40多億元，開發整理了200多萬畝農用地，新增耕地達60多萬畝，連續7年實現耕地占補平衡。

但國家一直沒有在這方面專項立法，由于沒有法律條文依據，土地開發整理實踐中解不開的難題成為發展瓶頸。2006年初，湖南省國土資源廳正式提出了土地開發整理方面的立法建議。經過兩年努力，湖南省人大頒布實施了《湖南省土地開發整理條例》，這是我國第一部關于土地開發整理的地方性法規。

這只是湖南開展創新性立法研究的一個縮影。

自2006年實施土地開發整理條例后，2007年省國土資源廳配合農業部門在全國又率先出臺了《湖南省耕地質量管理條例》。

“這兩部法規的出臺，為堅守耕地紅線、落實最嚴格的耕地保護制度提供了有力的制度保障。”省國土資源廳主管法規工作的副廳長顏學毛指出“首創”對湖南的重大意義。

為了破解礦產資源管理責任追究難題，2008年，省國土資源廳提請省政府頒布了全國第一部有關礦產資源違法行為追究的省級政府規章——《湖南省違反礦產資源管理規定責任追究辦法》，明確了市、縣、鄉各級政府和各相關職能部門在礦產資源管理中的共同責任。

“去年，我們配合省政府法制辦完成了《湖南省礦產資源開采登記條件規定》的修訂工作，對申請開采礦產資源應當具備的主體資格、資金、技術、規模以及地質環境保護等相關條件進一步作出規定，建立健全了礦產資源開發準入退出機制。”顏學毛介紹說。

同時，圍繞國土資源事業發展中的重點、熱點和難點問題，省國土資源廳制定了《關于推進農村土地綜合整治的意見》、《關于加強土地利用總體規劃和計劃管理的通知》、《關于加強地質災害防治工作的意見》等重大規范性文件30余件。

程序透明

2008年，具有濃厚法學背景的周強履新省長的第二年，湖南正式實施全國第一個地方性行政程序規定《湖南省行政程序規定》，這被業內專家評價為我國行政程序法制發展的一個里程碑，更強有力推動了湖南國土資源系統行政程序規范化的“變革式”發展。

建設用地預審、農用地轉用和征收審批、礦業權許可、土地開發整理項目安排等重要行政審批事項，一律納入集體會審范圍，實行民主決策。

對制定重要的規范性文件、編制和修改土地利用總體規劃、安排重大資金、處置國土資源重大資產等涉及經濟社會發展全局、社會涉及面廣的重大行政決策事項，嚴格遵循調查研究、公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論等法定程序。

2006年以來，省國土資源廳組織對征地年產值標準的制訂、土地利用總體規劃的修改等10余項重大行政決策聽證近350場，確保了重大決策未出現違法問題。

湖南省、市、縣三級國土資源部門在規范政務辦事程序方面各具特色。

“2006年我來交費時，得提著幾十萬元現金過來，現在在交費窗口的POS機刷一下卡，就全部搞定，既便捷又安全。”湖南宜章縣梅田鎮長平煤礦一礦主對省國土資源廳政務大廳的辦事程序極為稱贊。

2009年，省國土資源廳出臺了《湖南省國土資源廳行政程序規則》，先后開展三輪行政審批制度改革，將行政審批事項從61項減到17項；積極開展第四輪行政審批事項精簡工作，并將所有審批事項納入全省網上政務服務和電子監察系統，行政審批效率明顯提高。在市州，益陽市國土資源局在征地拆遷工作中充分發揮政策法規的引領作用，促進征地拆遷工作順利開展，全市沒有因征地拆遷而引發重大群體性事件，也沒有出現一宗征地搬遷行政敗訴案件。岳陽汨羅市國土資源局扎實推進依法行政，連續兩屆被評為“湖南省依法辦事示范窗口單位”，去年被國土資源部評為“全國首屆國土資源節約集約模范縣市”。

以人為本

2011年11月20日，拆遷戶余喜林因對長沙市國土資源局信息公開答復不滿，遂向省國土資源廳申請行政復議。省廳秉持“以人為本，復議為民”的原則，在查清事實后責令長沙市國土資源局對余喜林的合理要求進行完整答復，維護了公眾知情權。

做好行政復議、行政應訴案件辦理工作，是推進國土資源法制建設的重要內容。近三年來，湖南全省共辦理行政復議案件近400起，協調征地補償安置爭議近150起，充分發揮了行政復議、行政裁決、行政訴訟在暢通訴求渠道、化解矛盾糾紛、維護群眾權益、樹立執法權威等方面的重要作用。

辦案同時，切實加強制度建設。湖南制定了應復應訴工作制度，建立具體行政行為承辦機構和法制機構聯合應訴應復工作機制，提高行政行為承辦人員的法律意識和責任意識。健全行政案件分析總結制度，通過個案分析總結，查找行政執法當中存在的普遍性、典型性問題，提出合理化意見和建議，促進行政行為的規范合法。 郴州市、永州市國土資源局始終堅持把行政應復應訴作為一項重中之重的工作，通過制定《應復應訴工作規則》，規定由引發行政復議和行政訴訟的主辦科室和單位共同參加應復應訴工作，明確了責任，強化了分工，為被訴案件的勝訴奠定良好基礎，防范了因敗訴而直接導致承擔國家賠償責任的一系列嚴重后果發生。