由“獨角戲”變成“協(xié)奏曲”

伍振

隨著長株潭兩型社會示范區(qū)建設的逐步推進，湘潭縣城市建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅猛。在土地供需矛盾日益突出、土地管理日益復雜的情況下，湘潭縣國土資源局通過成立土地經(jīng)營公司、推進共同責任機制，著力解決當前土地管理中存在的問題。湘潭縣國土資源的科學利用和依法管理，呈現(xiàn)出一個嶄新的局面。

用“市場之手”配置一級土地市場資源

2012年5月28日，經(jīng)過一年多的籌劃準備，湘潭縣蓮鄉(xiāng)土地開發(fā)經(jīng)營有限公司正式掛牌。成立縣一級土地經(jīng)營公司，在全省乃至全國都還在探索階段，這無疑是湘潭縣在不斷創(chuàng)新土地管理制度道路上的又一舉措。

湘潭縣國土資源局長李建光認為：隨著“長株潭”兩型社會的發(fā)展，湘潭縣土地資產(chǎn)價值逐漸顯化，壟斷土地一級市場，有助于合理規(guī)劃利用土地資源，探索建立“兩型社會”土地經(jīng)營新模式，推動土地經(jīng)營制度改革，增強政府土地宏觀調(diào)控能力，同時也有利于統(tǒng)籌全縣土地儲備、經(jīng)營，挖掘和提升土地價值。

而成立土地經(jīng)營公司一個直接的原因是為了更好地去解決目前湘潭縣土地管理中存在的一些突出問題。

湘潭縣雖然處在長株潭兩型示范區(qū)，但是仍屬于一個待發(fā)展的“工業(yè)弱縣”、“財政窮縣”。常規(guī)的土地開發(fā)程序是將地塊完成報批、拆遷后，再實行公開招拍掛出讓土地。在財政困難的湘潭縣卻恰好相反：一些有資金的老板想介入房地產(chǎn)開發(fā)，直接和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為財政困難只能借助這些資本來實現(xiàn)報批、補償拆遷戶。根據(jù)我國法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有土地經(jīng)營的權(quán)限，這樣的違法行為使得土地到招拍掛定價時，國土部門便受制于人，價格被綁架。這種情況下，招拍掛價格普遍不高，土地的價值不能得到真正體現(xiàn)。同時，地塊可能被變相轉(zhuǎn)讓，老百姓的權(quán)益也不能得到保障。

鑒于此，湘潭縣蓮鄉(xiāng)土地開發(fā)經(jīng)營有限公司主要業(yè)務瞄準經(jīng)營性土地招商策劃、開發(fā)運營。其運營模式是堅持“統(tǒng)一規(guī)劃”、“統(tǒng)一儲備”、“統(tǒng)一開發(fā)”、“統(tǒng)一征拆”、“統(tǒng)一出讓”的“五統(tǒng)一”原則，對經(jīng)營性用地報批及征地拆遷后，通過開發(fā)、包裝、策劃，推向土地市場出讓，實現(xiàn)土地收益最大化。

換言之，就是政府主動作為，由政府投入部分資金，公司融資部分資金，完成報批、征拆、平整等相關(guān)程序后，形成熟地推向市場，改變土地市場混亂局面，形成真正意義的管理。

從5月18日起，湘潭縣蓮鄉(xiāng)土地開發(fā)經(jīng)營有限公司開始對全縣土地資源進行一次調(diào)查摸底，摸清家底。隨后將制定招商方案，定期將該縣城市可經(jīng)營地塊向社會和在網(wǎng)上發(fā)布，廣泛進行招商。2012年，公司預計儲備土地500畝以上，實現(xiàn)土地出讓收入8000萬元以上。

下一步，蓮鄉(xiāng)土地開發(fā)經(jīng)營公司將面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行廣泛宣傳，打開局面，轉(zhuǎn)變目前的土地經(jīng)營方式，防止土地盲目推向市場，土地價值難以顯現(xiàn)。

為了調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，蓮鄉(xiāng)土地開發(fā)經(jīng)營公司和鄉(xiāng)鎮(zhèn)約定，將利潤的80%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于基礎(chǔ)設施建設，改善投資環(huán)境，使土地經(jīng)營朝著良性循環(huán)的方向發(fā)展。

共同責任機制構(gòu)建土地管理“聯(lián)動系統(tǒng)”

隨著長株潭兩型社會示范區(qū)建設的逐步推進，湘潭縣城市建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅猛。在土地供需矛盾日益突出、土地管理日益復雜的情況下，湘潭縣突破土地“一家管，大家用”的固有模式，形成了以國土資源管理部門為軸心的“部門聯(lián)動”格局。湘潭縣已連續(xù)10年實現(xiàn)耕地占補平衡，提供了一個足資借鑒的樣板。在湘潭縣，以政府為責任主體、部門聯(lián)動監(jiān)管、社會廣泛參與的土地管理“共同責任”機制正式運轉(zhuǎn)。這個新機制及其產(chǎn)生的良好效果，受到省國土資源廳和國土資源部的充分肯定。

在構(gòu)建共同責任機制中，湘潭縣成立了土地管理共同責任領(lǐng)導小組，由縣人民政府縣長任組長，縣人民政府分管國土資源、監(jiān)察工作的副縣長及天易示范區(qū)分管副主任任副組長，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、天易示范區(qū)資源管理部和縣發(fā)改局、公安局、監(jiān)察局、國土資源局、建設局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、環(huán)保局、規(guī)劃局、城管局、工商局、績效考核辦等部門和單位主要負責人為成員。領(lǐng)導小組負責組織和協(xié)調(diào)土地管理共同責任機制的落實，組織建立制止和查處國土資源違法犯罪行為聯(lián)席會議制度，研究制定土地管理的相關(guān)政策、措施，督促各有關(guān)部門按要求落實土地管理共同責任。

2009年，湘潭縣的共同責任機制強調(diào)的是執(zhí)法相關(guān)部門配合，從今年開始，將注重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的責任考核，實行耕地保護行政首長負責制，把國土資源管理納入對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度績效考核的重要內(nèi)容。將原分值由2分提升到4至5分，并全程參與考核，真正實現(xiàn)從“一家管、大家用”為“大家管、大家用”的轉(zhuǎn)變；嚴格按照三部委15號令的要求，對當年違法用地總面積超過新增建設用地面積15%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提請縣政府對行政一把手實行問責，建立違法用地約談制度。通過行之有效的措施，促進湘潭縣國土資源管理秩序的根本好轉(zhuǎn)。

同時，湘潭還實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手押金制度，并在考核評分中拉開檔位——如果考核不合格，押金將不退還——以此來激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府加強土地保護。

近幾年中國經(jīng)濟發(fā)展所遭遇的資源供需矛盾、利益協(xié)調(diào)困難、違法違規(guī)反彈、粗放浪費嚴重等難題，實際上都是表象，更深刻的原因，應該從體制、機制、法制的深層次角度去尋找。湘潭縣的土地管理，就是從體制、機制上著手，開創(chuàng)了新的管理格局。土地管理由“獨角戲”轉(zhuǎn)換成了“協(xié)奏曲”，湘潭縣國土資源的科學利用和依法管理，立刻呈現(xiàn)出一個嶄新的局面。作為責任主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，已擔負起了耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積和依法追究違法用地的責任；以國土部門為樞紐，由城市規(guī)劃、發(fā)展改革、建設、工商、環(huán)保、公安等10個部門組成的“聯(lián)動系統(tǒng)”，將違法用地行為握控于手掌之中。