涉農惠民領域職務犯罪法律適用問題

許盛忠 朱偉明

在新農村的建設過程中，政府對“農民、農業、農村”的投入大幅增加，支農惠農補貼資金增多；同時，隨著經濟的發展和城市規模的擴大，征用農村土地拆遷等工作也越來越多，而一些村干部在協助政府開展各項公務活動中，利用職權便利弄虛作假、侵吞國家財產、挪用補助資金的情況也多了起來，涉農職務犯罪嚴重損害農民的利益，影響了農村的建設，為廣大人民群眾所不容。

1.當前涉農惠農職務犯罪的特點

一是犯罪主體趨向職務化。在我院查辦的“涉農”系列職務案件中，犯罪人員多是農村“村官”，犯罪性質多為貪污、受賄、挪用公款。這些犯罪人員利用手中權力非法侵吞、占有退耕還林、公益林、種糧大戶補助等公款，進行權錢交易收受他人賄賂。

二是犯罪涉及領域多元化。與過去相比，近年來我院所查辦的“涉農”職務犯罪涉及領域廣，其中涉及救濟補助款、退耕還林款、公益林補助款、種糧大戶補貼款、危房改造補助資金等方面的案件居多。

三是窩案、串案、共同犯罪多，呈現出“團伙”犯罪傾向。過去“涉農”職務犯罪一般是單人作案，近年來團伙型犯罪凸顯，并有上升趨勢，甚至出現整個村黨支部、村委會（村兩委）所有的干部共同犯案。

四是犯罪的手段多樣化。其表現在用假發票充帳，虛報開支，重復列舉開支等更加隱蔽和秘密的方法從中截留國家的財產；虛報惠農政策數目騙取國家的財產進行貪污、挪用、私分。

五是社會危害性大。“涉農”職務犯罪案件最直接地侵害了廣大農民群眾的切身利益，“涉農”職務犯罪分子以權謀私，不僅侵害了一方百姓，而且敗壞了黨風黨紀，破壞了黨和政府的形象與威信，影響了農業、農村經濟發展和社會穩定。

2.當前涉農惠農職務犯罪的成因

一是權力失控，監督不到位。從我院查處的涉農職務犯罪案件情況來看，其共性問題是：缺乏有效的黨內監督，甚至長年不開民主生活會；審計監督輕描淡寫，有關領導和主管部門對群眾反映的問題重視不夠，對某些苗頭性問題沒有及時治理。

二是管理有缺陷，改革不到位。近年來，我國鄉鎮綜合配套改革的力度很大，尤其是鄉鎮站所，或撤，或并，或解體，或改制，變革也凸顯出一些地方思想觀念不相適應、管理跟不上的問題。

三是群眾不知情，推行“政務公開”、“村務公開”、“財務公開”等民主制度建設不到位。基層組織政務不公開、村務不公開、財務不公開的問題既普遍且嚴重，沒有建立民主理財機制，缺乏有效的群眾監督。

同時，少數干部法律意識差也是造成目前村兩委干部職務犯罪的主要原因。

3.“涉農”職務犯罪的法律適用

一是村黨支部人員的認定問題。從農村基層組織的狀況看，由于基層黨務、公務、村務和經濟事務等均由村支部、村委會等組織承擔，任職交叉，尤其是村黨支部在村事務中不論黨務、公務均起絕對領導作用，村書記才是村里的主要負責人，故筆者認為，村黨支部人員屬于立法解釋規定中所指的基層組織人員。

二是村小組、自然村等工作人員的認定問題。從目前農村基層組織的工作分工來看，村小組、自然村的工作人員在工作上接受村兩委的工作安排，并在日常的工作中接受村兩委的領導，在村兩委干部協助政府從事公務的過程中，村兩委會把具體工作細分安排給村小組、自然村的工作人員具體操作。因此，筆者認為村小組、自然村等工作人員屬于立法解釋規定中所指的基層組織人員。

三是村公務范圍的認定問題。村公務有三種情況：依法協助人民政府從事公務、村內自治事務與村級經營活動。依法協助公務，全國人大立法解釋將其限制在七項范圍之內。其實質是村基層組織協助人民政府從事行政管理工作。惟有在這七項事務中，才存在依法從事公務的可能，因而才可能成立貪污受賄、挪用公款等犯罪。除了這七項，貪污賄賂、挪用公款等犯罪不能成立。

4.預防對策和建議

這幾年，國家不斷有支農惠農政策出臺，三農領域投入的資金也越來越多，如何發揮好國家專項資金的使用效益，落實好國家的支農惠農政策，預防涉農領域職務犯罪案件的發生，必須加大宣傳、管理和監督的力度。

一是加強政策法律宣傳和案件查處力度。組織相關部門和借助各種媒體對國家各項惠農政策進行廣泛宣傳，讓農民充分了解相關的政策和法規。檢察機關應開展形式多樣的“送法到農家”和“法律進村組”等活動進行法律知識宣傳和反腐敗斗爭的宣傳，提高農民群眾的法律意識、監督意識和反腐意識，積極鼓勵農村群眾檢舉、揭發涉農職務犯罪，使之與檢察機關查處打擊涉農職務犯罪形成合力，加大遏制犯罪，震懾犯罪的力度。

二是加強干部隊伍的教育和管理。要想把國家的支農惠農政策落實好，加強干部的學習教育和管理顯得尤為重要。對基層組織人員，必須組織學習國家的相關政策精神，明確自己的職責、任務，并充分認識自己從事該項工作的重要意義，不斷增強他們的責任感。加強干部的思想教育，不斷增強基層組織人員的法律素養，樹立正確的“權力觀、利益觀、政績觀”。

三是加強農村財務、政務和涉農專項資金管理，完善監督制約機制。要健全農村財務管理制度，嚴格執行村民理財小組財務審計制度。鄉鎮經管站要切實發揮監督作用，定期或不定期地對村級財務進行審查，杜絕不合理、不正常開支，對村干部進行離任審計，防止貪污、挪用現象發生；要深化村務公開，加強民主管理。對村務實行決策、執行、監督分離制度，加強村干部之間的監督制約，對群眾比較關心的熱點問題，如征地補償，退耕還林、公益林、危房改造等重點項目及村里重大事務及時公示，讓村民積極參與公共事務管理，加強對干部的民主監督。

四是充分發揮檢察機關在查辦預防涉農惠農領域職務犯罪中的作用。首先是要深入農村、走進農戶，加強政策宣傳和舉報宣傳，與紀檢部門建立案件線索移送機制，拓寬案件來源渠道。其次是要認真研究涉農惠民領域職務犯罪的規律特點，加強偵查經驗的總結交流，指導辦案工作深入開展。再次是要采用“挖窩查串、重點治理”的方法，深入查辦重點領域窩案串案，擴大辦案的規模效應，增強辦案效果和震懾力。最后是要強化辦案責任制，加強對重點案件的督辦。上級檢察院要運用偵查一體化機制，整合辦案力量和偵查資源，加強對辦案工作的組織指揮，對有干擾阻力的案件，要采取指定異地管轄等方式，保證案件順利查處。