綁架“空降”制度的那些定律

劉俊生

與其他制度一樣，空降制度同樣利弊相連。揚利抑弊是我們制度運行者的使命。但稍不留神或監督松弛就會使得我們的制度運行者們抑利揚弊。綁架制度即為揚弊的主要手段，它會放大制度的弊端。因此，須謹防空降制度被綁架。

情形之一者，被上級空降機關所綁架。根據帕金森定律，在任務一定的前提下，機關工作會自動膨脹，機關人員會自動增長。此種情形下，上級黨委或政府理性的選擇就是空降本級機關官員于下級政府甚或下下級政府。此乃情理之中，因為這樣做會大大提高上級機關部分官員的晉升速度，有效地減輕上級任用機關或者任用者的晉升自己官員的壓力，由此贏得“滿堂彩”。上級任用機關何樂而不為呢？更有甚者，此種空降做法在我國的干部人事制度中具有傳遞性，也就是說各級黨委或政府都會空降自己的官員于下級政府或者下下級政府。中央機關官員可以空降于省級政府甚或地市級政府，省級機關官員可以空降于地市級政府甚或縣級政府，地市級機關官員可以空將于縣級政府甚或鄉鎮級政府，縣級機關官員可以空降于鄉鎮級政府。各個“上級機關”都會滿意，唯獨擠壓了最最基層官員的晉升空間。

情形之二者，下級被空降機關所綁架。中國公共資源特別是公共財政的控制導向是向上集中的制度，黨委或政府的級別越高，所控制的資源就越多。下級黨委或者政府要想從上級機關處獲得更多的轉移支付和專項資源以及獲得與資源相關的更多政策，那它從理性上就會選擇更多地接受這些空降官員，以便利用這些空降官員在上級機關的地位或者人脈疏通上級資源獲得渠道。盡管這樣做有可能擠壓本級官員們的晉升空間，但通過“情形一”可以有效地緩解此種壓力，使之得到平衡狀態。

情形之三者，被“空降”官員所綁架。職務晉升和擴大權力是官場中人最大利益驅動所在，此乃官場鐵律之一。在空降官員的過程中，要么上級空降機關通過承諾或默認提升“空降”干部的職務或者擴大“空降”干部手中的實權來提高本級機關干部的空降意愿，要么上級機關干部通過向本級空降機關明確表達或暗示晉升職務和擴大實權的愿意而自愿地空降下去。空降制度由此最大限度地滿足了“空降”官員的利益追求，使“空降”官員成為綁架空降制度鎖鏈上的重要一環。

從以上分析可以看出，空降制度能夠滿足空降機關、被空降機關和空降官員各自的利益需求，正是這三方容易？共同綁架空降制度。在空降制度綁架者們的“共同”努力下，空降過程中的諸多環節就會“走調”，如簡化提名、省略考試、虛置考核、弱化集體表決（或投票）、公示缺位等，有違干部任用的公開、平等、競爭原則，從而使空降制度“變味”。

帕金森定律、公共資源向上集中定律、追求職務和權力的官場鐵律共同構成綁架空降制度的理論基礎。既然是規律，其根源就很難消除，綁架在所難免。有人認為，若由單向的空降變為雙向的流動，即上級機關空降多少名官員于下級政府時，同時有等數量的下級政府官員任職于上級機關，那就會解決空降制度造成的弊端。實則非也，這樣做只是部分解決了空降擠壓下級官員官位的問題。而我們不禁會問：由單向的空降變為雙向的流動，目的何在呢？并且會追問：原來空降制度的目的是什么呢？問題似乎回到了制度設計的起點：目的何在？空降話題之所以成為當今熱門話題之一，乃是大量空降中層官員的現象引發的。事實上，在我國高度集權的干部人事制度下，空降各級黨委和政府的“高層”官員是一貫性做法。制度使然，沒有值得大驚小怪的。現在連中層官員都空降了，所以大家關注了。看起來十分復雜的空降問題乃至官員選拔任用問題，其實非常簡單，那就是全國性的官員由全國人民或其代表機關來決定并監督之，省級官員由全省人民或其代表機關來決定并監督之……一言以蔽之，我的事情我做主，這就是民主的實質。

（作者為中國政法大學行政管理學教授、博士生導師）

責編/王慧美編/李祥峰