當(dāng)前恐怖主義新演變及反恐趨勢(shì)

張家棟

要摧毀恐怖主義鏈條，僅僅依靠針對(duì)特定恐怖組織和恐怖分子的反恐怖行動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必需改變一些對(duì)暴力、政治和國家利益的根本看法。在一些國家喜歡對(duì)其他國家動(dòng)用軍事暴力的時(shí)候，是很難在道義上反對(duì)恐怖暴力的

2001年9月11日的幾聲巨響和硝煙，把恐怖主義這個(gè)非傳統(tǒng)安全問題史無前例地帶入到國際政治的中心舞臺(tái)。在全球十年反恐期間，各國特別是美國發(fā)動(dòng)了兩場(chǎng)規(guī)模空前的戰(zhàn)爭，推翻了阿富汗塔利班和伊拉克薩達(dá)姆兩個(gè)政權(quán)，造成了數(shù)十萬軍民傷亡，耗費(fèi)了數(shù)萬億美元的財(cái)富。但這些反恐怖行動(dòng)到底取得了多少成果，卻仍然是一個(gè)值得討論的問題。

世界恐怖主義在組織上出現(xiàn)了分散化、草根化和個(gè)體化現(xiàn)象

從2001年美國發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭算起，各國已經(jīng)打死、逮捕了數(shù)以萬計(jì)的恐怖分子和所謂的“恐怖分子”，其中包括基地組織半數(shù)以上的頭目。甚至就連基地組織最高領(lǐng)導(dǎo)人、創(chuàng)立者本·拉登本人，也被美國特種部隊(duì)擊斃。但是這些“輝煌”的反恐成就，并不能掩蓋世界范圍內(nèi)恐怖主義運(yùn)動(dòng)愈演愈烈、并且有向西方發(fā)達(dá)國家內(nèi)部蔓延的趨勢(shì)。

目前，以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家雖然摧毀了基地組織在阿富汗的活動(dòng)基地，把基地組織從一個(gè)強(qiáng)大的等級(jí)式組織打成一個(gè)松散的國際網(wǎng)絡(luò)，但是基地組織在也門、伊拉克和北非的分支機(jī)構(gòu)仍然存在，并且有發(fā)展壯大的趨勢(shì)。不僅如此，以基地組織為代表的伊斯蘭極端組織還把觸角延伸到西方發(fā)達(dá)國家內(nèi)部。

在過去幾年中，基地組織通過網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化通訊手段，成功地在美國和西歐國家招募恐怖分子，并已經(jīng)制造了一些造成重大人員傷亡的恐怖事件。在美國，甚至還發(fā)生了現(xiàn)役軍官成為基地追隨者，并在軍營內(nèi)針對(duì)自己的戰(zhàn)友從事恐怖襲擊活動(dòng)的重大恐怖事件。因此，雖然美國在“9·11”事件以后本土沒有再發(fā)生與“9·11”事件規(guī)模相當(dāng)?shù)目植朗录瞧涿媾R的恐怖主義威脅并沒有明顯的好轉(zhuǎn)。就連美國情報(bào)部門的禁飛名單，在過去兩年內(nèi)也翻了一番。

從更大范圍來看，當(dāng)前世界恐怖主義的主要根源仍然是宗教極端主義和民族分裂主義。特別是宗教極端主義運(yùn)動(dòng)，不僅沒有因?yàn)槭耆蚍纯侄粒炊虬⒏缓箲?zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭的“滋養(yǎng)”而有激化趨勢(shì)。同時(shí)，由于現(xiàn)代通訊和交通手段的發(fā)展以及國際反恐怖陣營對(duì)跨境活動(dòng)的監(jiān)控力度上升，恐怖組織在根源、動(dòng)機(jī)和活動(dòng)策略上的國際化與全球化，與恐怖組織人員招募、資金與物資獲得以及恐怖活動(dòng)目標(biāo)選擇方面的當(dāng)?shù)鼗g出現(xiàn)了并行不悖的現(xiàn)象。

更重要的是，隨著各國反恐活動(dòng)的強(qiáng)化，大型恐怖組織不易生存，世界恐怖主義在組織上出現(xiàn)了分散化、草根化和個(gè)體化現(xiàn)象。過去兩年中在美國、英國和挪威發(fā)生一些重大恐怖事件，基本上都是由少數(shù)恐怖分子甚至一個(gè)人從事的。這些微小的恐怖活動(dòng)單元往往不在各國反恐怖機(jī)構(gòu)的監(jiān)控視野之內(nèi)，很難被跟蹤與預(yù)防，增加了各國反恐怖部門的工作難度。

當(dāng)前國際反恐怖運(yùn)動(dòng)沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的主要原因

在這個(gè)世界上，可能沒有比恐怖主義更令人痛恨的，但也可能沒有比恐怖主義更令人困惑的事物了。恐怖主義是一種人為的問題，當(dāng)然也可能通過人為的方式來解決。但人與人之間的矛盾、差異與斗爭是永恒存在的，所以恐怖主義又不可能被徹底根除。因此，制訂反恐怖政策、評(píng)價(jià)反恐怖活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)不是是否根除了恐怖主義威脅，而是是否減輕了恐怖主義威脅、控制了恐怖主義問題，不使其影響國家的整體安全戰(zhàn)略目標(biāo)。從這一點(diǎn)來看，當(dāng)前國際反恐怖運(yùn)動(dòng)沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，主要是由于以下原因：

第一，混淆了恐怖主義與恐怖組織和恐怖分子之間的差異。雖然恐怖主義與恐怖組織、恐怖分子之間存在著概念關(guān)聯(lián)，是定義恐怖組織和恐怖分子的元概念，但相互之間仍然存在著根本性的差異。恐怖主義是指一種戰(zhàn)略或戰(zhàn)術(shù)，可以把現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著的正常的或不正常的不滿與怨恨情緒聚集起來，并以恐怖暴力的方式來表達(dá)，以最終實(shí)現(xiàn)某種政治或公共目標(biāo)。在這個(gè)邏輯鏈條中，恐怖組織和恐怖分子只代表著其中一個(gè)環(huán)節(jié)。打擊特定的恐怖組織和恐怖分子，雖然是反恐怖活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，但并不等同于打擊恐怖主義本身。

因?yàn)椴还苡嘘P(guān)國家消滅了多少恐怖分子，摧毀了多少恐怖組織，這個(gè)恐怖主義鏈條仍然會(huì)像流水線一樣，生產(chǎn)出新的恐怖組織和恐怖分子。要摧毀這個(gè)恐怖主義鏈條，僅僅依靠針對(duì)特定恐怖組織和恐怖分子的反恐怖行動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必需改變一些對(duì)暴力、政治和國家利益的根本看法。在一些國家喜歡對(duì)其他國家動(dòng)用軍事暴力的時(shí)候，是很難在道義上反對(duì)恐怖暴力的。

第二，當(dāng)代恐怖主義是舊的根源未能解決，新的根源又生。在過去十年中，宗教極端主義和民族分裂主義是世界恐怖主義的主要根源。目前，這些舊的恐怖主義根源不僅沒有消失，一些新的因素又不斷涌現(xiàn)。

2008年全球金融危機(jī)以來，很多國家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻而被迫改變相關(guān)政治經(jīng)濟(jì)政策，這使得很多民眾走上了政治抗議的道路，意識(shí)形態(tài)矛盾與沖突有惡化趨勢(shì)。在歐洲，極左勢(shì)力在希臘和意大利等國抬頭，并從事大量的恐怖事件；在挪威、德國和荷蘭等國家，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化激化了種族矛盾與仇恨情緒，以光頭黨等為代表的極右勢(shì)力和一些新納粹勢(shì)力開始崛起，并成為新的恐怖主義根源。在美國，這種極右勢(shì)力也隨著黑人總統(tǒng)上臺(tái)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化而抬頭。一些極右組織甚至開始自組武裝在美國與墨西哥邊境地區(qū)巡邏，以防止非法移民滲透進(jìn)美國。從歷史上來看，這種現(xiàn)象的突現(xiàn)往往就是新一輪恐怖主義浪潮的先聲。

在中東和北非地區(qū)，原本存在的宗教極端主義勢(shì)力也得到了所謂阿拉伯之春的滋養(yǎng)，基地等極端組織正試圖利用利比亞、埃及、也門和敘利亞等國家的混亂局面來擴(kuò)大自己的影響。為了適應(yīng)中東的新局面，基地甚至正在改變其恐怖活動(dòng)戰(zhàn)略，暫時(shí)性放棄了全球性戰(zhàn)略目標(biāo)，轉(zhuǎn)而尋求在中東個(gè)別國家或地區(qū)建立教法政權(quán)，走與中東實(shí)際相結(jié)合的道路。

第三，各國的反恐怖目標(biāo)與國際政治目標(biāo)相混雜，反恐怖國際統(tǒng)一戰(zhàn)線名存實(shí)亡。“9·11”事件爆發(fā)以后，各國雖然紛紛參與美國主導(dǎo)的國際反恐怖陣營，但初衷不一、目標(biāo)混亂。雖然各國在是否要反恐怖方面達(dá)成了共識(shí)，但事實(shí)上在如何反恐怖、打擊哪些目標(biāo)方面存在很大差異。但不管怎么說，在十年反恐怖期間，各國基本實(shí)現(xiàn)了形式上的一致，恐怖組織利用國際政治矛盾的空間減小、能力下降。但是，這一國際反恐怖陣營仍然存在很大的問題。

首先，恐怖組織和恐怖分子具有在各國間轉(zhuǎn)移的特征，善于尋找國際反恐怖陣營中的薄弱環(huán)節(jié)。其結(jié)果是，雖然美國等面臨的恐怖主義威脅有下降趨勢(shì)，但是一些東南亞、南亞和西歐國家面臨的恐怖主義威脅卻一度上升。

其次，即使是在全球反恐怖時(shí)代，各國仍然有選擇地打擊特定恐怖組織和恐怖分子。其結(jié)果是，各國雖然都在反恐怖，但打擊目標(biāo)并不相同。直到目前為止，被世界各國在法律和實(shí)踐上共同認(rèn)定的恐怖組織仍然只有一個(gè)，那就是基地組織。

更重要的是，隨著美國改變了反恐怖戰(zhàn)略，把更多的資源和注意力轉(zhuǎn)移到傳統(tǒng)安全領(lǐng)域、轉(zhuǎn)移到國內(nèi)反恐怖領(lǐng)域，有關(guān)國家開始重新拿起冷戰(zhàn)思維模式，重新開始支持恐怖組織作為實(shí)現(xiàn)自身國家利益的重要手段。這使得本來就名不副實(shí)的國際反恐怖統(tǒng)一陣線，現(xiàn)在更是名存實(shí)亡了。

在這一背景下，有些國家更是公然放棄了國際反恐怖共識(shí)，重新視反對(duì)他國的恐怖極端組織為一種重要的國際政治工具。近年來，一支活動(dòng)在巴基斯坦西南部的恐怖組織“俾路支解放軍”突然對(duì)中國人和中國目標(biāo)非常感興趣，并從事了多起針對(duì)中國的恐怖事件，與其傳統(tǒng)風(fēng)格嚴(yán)重不符。這一轉(zhuǎn)變，與印度在阿富汗日益增加的影響以及美國的默許和縱容，應(yīng)該有著相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)。

其結(jié)果是，一方面各國之間的反恐怖合作水平在下降，概念與目標(biāo)不清晰，另一方面恐怖主義形勢(shì)更加復(fù)雜，這不僅使得當(dāng)前的國際反恐怖活動(dòng)難以奏效，并為新一輪世界恐怖主義高潮提供了土壤。在歷史上，新的恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)往往就是在這種不經(jīng)意間被醞釀出來的。

世界各國將收縮反恐怖戰(zhàn)線

經(jīng)過十年反恐怖戰(zhàn)爭，美國的反恐怖戰(zhàn)略正在向內(nèi)轉(zhuǎn)，把國內(nèi)恐怖主義威脅視為美國反恐怖戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。在國外，美國也在進(jìn)行戰(zhàn)略收縮，把目標(biāo)主要集中在基地等少數(shù)恐怖組織的少數(shù)恐怖分子頭目身上，放棄了全球反恐戰(zhàn)略。在這種情況下，世界各國的反恐怖戰(zhàn)略將發(fā)生如下變化：

第一，各國將收縮反恐怖戰(zhàn)線，把國內(nèi)反恐、本土反恐視為反恐怖戰(zhàn)略的主要重點(diǎn)。在過去十年中，所謂國際反恐怖陣營，其實(shí)是美國霸權(quán)主導(dǎo)之下的一個(gè)不情愿的“志愿者同盟”。很多國家涉足阿富汗和伊拉克戰(zhàn)場(chǎng)，參與美國主導(dǎo)的各種國際反恐怖活動(dòng)，在很大程度上是美國“強(qiáng)制”的結(jié)果。在美國反恐怖戰(zhàn)略收縮的背景下，各國、特別是美國的盟國肯定也會(huì)隨之進(jìn)行收縮。這一點(diǎn)在歐洲國家的反恐怖戰(zhàn)略調(diào)整中表現(xiàn)得最為明顯。

第二，各國將放棄削弱恐怖主義根源的戰(zhàn)略企圖，轉(zhuǎn)而更多地依靠特種反恐怖手段。“9·11”事件爆發(fā)以后，為配合全球反恐怖戰(zhàn)爭，國際社會(huì)曾經(jīng)在如何消除恐怖主義根源方面進(jìn)行過努力與探索。各國紛紛增加了對(duì)外發(fā)展援助，積極參與一些失敗國家的重建活動(dòng)，并積極在一些國際平臺(tái)上進(jìn)行各種反恐怖合作。但是十年下來，各國發(fā)現(xiàn)自己面臨的恐怖主義威脅并沒有根本好轉(zhuǎn)，反恐怖投入的收益非常有限，有些國家面臨的恐怖主義威脅甚至不降反升。在這種情況下，各國將或者已經(jīng)放棄了從根源上解決恐怖主義問題的企圖，代之為主要依靠情報(bào)活動(dòng)和特種軍事活動(dòng)的戰(zhàn)術(shù)性反恐政策。

第三，各國將改變安全觀念，將再次從傳統(tǒng)安全的視角審視自己的反恐怖政策。既然過去十年如此大規(guī)模的國際合作、如此大規(guī)模的反恐怖投入都不能解決恐怖主義問題，甚至還不能減輕恐怖主義威脅，那么恐怖主義就有可能是一種不能消除的威脅。在這種情況下，冷戰(zhàn)時(shí)期“一個(gè)人眼中的恐怖分子是另一個(gè)人眼中的自由斗士”的邏輯將再次盛行，將取代好不容易達(dá)成的國際反恐怖共識(shí)。在這種情況下，一些國家將重操恐怖主義大棒，對(duì)其他國家國內(nèi)民族與宗教問題的干涉力度也將隨之上升。

中國的反恐怖戰(zhàn)略不應(yīng)收縮

恐怖主義是一種具有國別和地區(qū)特征的全球性威脅，需要全球性的應(yīng)對(duì)措施才有可能解決。但問題在于，恐怖主義問題的根源經(jīng)常與一些國家的重大利益相互牽連，使得單純的反恐怖活動(dòng)往往并不存在。在這種情況下，所謂綜合反恐怖措施、從根源上打擊恐怖主義等，往往流于空談，并不是各國的現(xiàn)實(shí)選擇。例如，在反美恐怖主義的諸多根源之中，美國的中東政策、特別是長期無條件支持以色列的政策是一個(gè)重要根源。但對(duì)于美國來說，支持以色列所帶來的利益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其對(duì)恐怖主義威脅的考慮，美國肯定不會(huì)因?yàn)榉纯掷娑淖儗?duì)以色列的政策。

最后，雖然整體上來看，各國的反恐怖戰(zhàn)略將普遍出現(xiàn)收縮趨勢(shì)，但是不同國家的恐怖主義形勢(shì)不同，也不能一概而論。

雖然我國的國內(nèi)恐怖主義形勢(shì)也將隨著有關(guān)國家的政策調(diào)整而可能出現(xiàn)惡化趨勢(shì)，但這并不意味著中國要把反恐怖戰(zhàn)略從海外收縮回國內(nèi)。與此相反，隨著我國海外利益的不斷增加及海外風(fēng)險(xiǎn)的不斷上升，我國反而應(yīng)該繼續(xù)推動(dòng)國際反恐怖合作、增強(qiáng)海外反恐怖活動(dòng)的力度，并在某種特定場(chǎng)合下甚至可以考慮改變一些我國長期堅(jiān)持的外交原則。

(作者單位：復(fù)旦大學(xué)美國研究中心)

責(zé)編/馬靜美編/石玉