國有林區土地資源開發利用存在問題及對策分析

宋智慧

一、阿爾山市概況

阿爾山市位于內蒙古自治區興安盟西北部，橫跨大興安嶺西南山麓，是興安盟林區的政治、經濟、文化中心。地理座標為東經119°28'－121°23'、北緯46°39'－47°39'，是全國緯度最高的城市之一。阿爾山市東西長142Km，南北長118 Km，轄區總面積7408.7 Km2，中蒙邊境線長93.434 Km，是1996年6月經國務院批準設立的縣級市。市轄天池、白狼、五岔溝、明水4個鎮和溫泉、新城、林海3個街道，駐在阿爾山、五岔溝、白狼3個縣級林業局，全市總人口5.6萬人，是全國人口最少的縣級城市之一。阿爾山市地處內蒙古及東北地區的資源富集區，區域內森林資源、礦產資源、旅游資源、礦泉資源、野生動植物資源豐富，尤其是地質遺跡及旅游資源富集且組合度好，自然景觀豐姿秀美，旅游文化獨具魅力，素有“大興安嶺上的綠色明珠”、“天然的火山博物館”等美稱。

二、阿爾山市土地利用現狀及特點

（一）阿爾山市土地利用現狀

根據阿爾山市第二次土地調查資料，阿爾山市土地總面積為739775.02hm2。其中：耕地面積19036.45 hm2，占總面積的2.57%；林地537013.34 hm2，占總面積的72.59%；草地177223.15 hm2，占總面積的23.96%；城鎮村及工礦用地2094.17 hm2，占總面積的0.28%；交通運輸用地1332.04 hm2，占總面積的0.18%；水域及水利設施用地2569.6 hm2，占總面積的0.35%；其他土地506.27 hm2，占總面積的0.07%。

（二）阿爾山市土地利用特點

1.林業用地面積大，森林覆蓋率高，具有良好的生態環境。阿爾山市林業用地居于絕對優勢地位，占土地總面積的比重高達72.59%，人均林地面積為9.59 hm2。且本市地處大興安嶺山區,地貌類型多樣，溫度適宜，植被茂盛，雨量充沛，有利于涵養水源，保持水土，改善小氣候，具有良好的生態環境。

2.建設用地構成不合理，林宅用地比重過大，基礎設施用地比重偏小。全市各類建設用地總面積為3426.21 hm2，占土地總面積的0.46%，比例很低。但林宅用地所占比重較大，交通運輸用地又遠低于全區和全國平均水平。交通等基礎設施用地較少，反映了本市基礎設施建設的滯后。

3.城市建設用地資源稟賦匱乏，發展空間相對不足。阿爾山市轄區內山地多、平地少，相對高差較大，地貌類型較為復雜，適合開發為建設用地的比重較小，且大都為基礎設施不配套、難以開發利用的國有林地，既是建設用地開發的主要方向，又是“天保工程”高標準林業的主導區域，森林保護和開發建設的矛盾十分突出，很難轉為建設用地。而全市現有建成區面積僅為9.48 Km2，發展空間極為有限。

4.水資源豐富，耕地資源相對短缺。境內水系發達，地表水資源豐富，水資源的總蓄積量為7.92億m3。全市現有耕地資源為19036.45 hm2，僅占土地總面積的2.57%，人均耕地面積0.34 hm2，且以坡耕地為主，絕大多數分布在林間空地，分布零散、面積破碎，中低產田較多，耕地后備資源嚴重不足。

三、土地利用與管理中存在的主要問題

（一）土地利用缺乏合理、科學、細致的規劃，實施阻力較大

土地利用總體規劃是政府對土地資源合理利用的重要手段，但由于在規劃編制過程中，林業企業的參與程度不高，現行的土地利用總體規劃缺乏科學性、實效性與連貫性，土地利用的各功能區劃分不夠明顯和科學，給阿爾山市土地資源的合理開發利用造成了很大難度。同時，由于多年來地方政府與當地林業企業問題的延續、矛盾的積累，使得規劃實施的阻力較大。

（二）“政企各自為戰”，土地浪費、破壞現象存在，監管難度較大

長期以來，國有林業企業“條”的管理與地方政府“塊”的管理存在相互分割、銜接不利等問題，“條塊”之間缺乏有效的協調機制，加之部門利益的矛盾沖突，“屬地管理”狀況下的土地開發和利用管理常常出現“條”未能兼顧好“塊”的問題，從而形成了“政企各自為戰”的土地管理格局，給國有林區土地資源的合理開發利用和管理造成一定難度。同時，林業企業與地方政府重復交叉行政導致管理盲區，林業企業對土地的有效、有序利用意識較差，致使土地開發利用監管難度加大，土地資源浪費和破壞現象依然存在。

（三）城市建設和基礎設施建設用地“空間”不足，土地資源整合利用難度較大

阿爾山市轄區土地均被國有林業企業的林權所覆蓋，轄區內凡涉及到新增建設用地的項目均需辦理林地審核手續，繳納林地相關補償費用，造成土地開發成本高，農用地轉用審批周期長、難度大。 “有城無地”的尷尬局面，使得阿爾山市的城市建設、基礎設施建設和旅游業的健康、有序發展受到嚴重制約。尤其是亟待開發的旅游資源絕大部分處于國有重點林區，給阿爾山市旅游資源的開發帶來一定難度，使得政府不能合理進行宏觀規劃和地區產業布局調整，土地資源整合利用難度較大。

（四）耕地資源珍貴，但經營粗放，保護難度較大

國有林區耕地普遍偏少，特別是水田更少，且大多分布零散，山高坡陡，不適于大型機械作業。阿爾山市人均0.34hm2的耕地是林區糧食自給的保命田，對于偏遠的林區來說，這點有限的耕地尤為珍貴。保護林區有限的耕地資源，提高林區耕地質量和單產意義重大。但阿爾山市現有的耕地均在林權范圍內，林業企業將其作為增加收入的“第三產業”絕大部分租給了農場主耕種，而農場主對耕地的保護意識差，經營粗放，保護難度較大。

四、土地資源開發利用與有效管理的對策與建議

（一）創新改革規劃引導機制，科學修編和嚴格實施國有林區土地利用總體規劃

在土地利用總體規劃修編過程中，地方政府要在引導轄區內林業企業積極參與的基礎上，從國有林區的實際出發，科學預測國有林區的產業發展形勢，按照“產業集聚、布局集中、資源集約、功能集成”的原則，正確處理好與城鎮規劃、林業規劃及旅游發展規劃的關系，合理修編土地利用總體規劃，尤其是要提升林區中心城市建設、重大基礎設施及民生項目的規劃標準，強化土地利用總體規劃的整體控制作用，使其具有較高的科學性和前瞻性。更重要的是要通過規劃的有效和嚴格實施，讓有限的土地資源發揮最大的經濟社會效益。

（二）深化國有林業企業體制改革，解決歷史遺留問題，促進國有林區土地資源的充分利用和科學管理

抓緊時機深入改革并理順國有重點林區管理體制，分離企業辦社會職能，按照“統一規劃、合理利用、依法管理、嚴格保護、市場配置、政府調控”的基本思路，創新林區土地管理模式，優化林區土地利用結構，從根本上解決“政企各自為戰”的尷尬局面，形成“耕地資源得到切實保護、土地資產效益得到切實發揮”的節約集約用地新格局。同時，要本著“尊重歷史、照顧現實、立足當前、考慮長遠”的原則，積極協調國家及自治區各有關部門，使林業定權發證過程中所形成的國有林區特有的“有城無地”、“有農民無農村集體耕地”的歷史遺留問題得到徹底的解決，促進國有林區土地資源的充分利用和科學管理。

（三）強化政府管理社會公益事業的職責，對林區土地資源實行戰略性保護

要進一步明確地方政府職能定位，強化政府管理社會公益事業的職責，加大對《土地管理法》、《森林法》等法律法規的宣傳教育和貫徹落實力度。在保證“遷得動，安得下，穩得住，能發展，能致富”的基礎上，對林區“家庭生態林場”進行搬遷整治，實行禁牧舍飼。并嚴把“一戶一宅”和“拆舊建新”兩道“關口”，推進林宅用地節約集約利用，使國有林區土地資源得到戰略性保護。

（四）創新改革內涵挖潛機制，正確引導城市化進程，提高土地利用的集約度

在科學規劃的基礎上合理利用土地資源，提高土地利用的集約化程度，采取“高度”內涵式和“合理”外延式相結合的發展方式，確定以內涵為主的城市發展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強城市基礎設施建設，以獲得土地最佳的綜合利用效益，嚴格控制城市空間的“攤大餅式”外延擴展，采用組團式發展。同時，要推進林宅用地掛鉤置換機制，制定林宅自愿騰退安置補償辦法和生活保障措施，鼓勵已入城林業職工和城郊結合部林業職工自愿騰退住宅用地，推進林區“三集中”，加快城市化步伐，最大限度提升土地集約利用水平。

（五）強化林區耕地保護工作，積極挖掘耕地潛力

針對林區地廣人稀、耕地分布零散的特點，要切實加強耕地保護力度，把監管網絡延伸到林場和群眾之中，積極引導林業職工珍惜十分有限的耕地資源。同時，要在穩定耕地面積的基礎上，積極挖掘耕地潛力，通過土地整理等方式提高林區土地利用率，增加有效耕地面積，改善耕作條件，提高耕地質量，保護耕地資源的數量穩定。

（作者單位：內蒙古烏蘭浩特市國土資源局）