基層選擇性治理偏差

鄭風田

當下，農村基層治理出現了一種新的傾向，即選擇性治理，比如熱衷于招商引資、大上項目、上大項目，而公共服務項目，如環境污染治理、教育投資、道路建設等公益性項目治理意愿弱、工作成效差。這種現象引人深思。

取消農業稅之后，國家加大了對農村的投入，年投入已近萬億，在這樣的格局下我國的農村基層工作發生了根本性的轉變，農村基層治理的模式正從過去的“管制型”向“合作型”轉換、從過去的管理向提供公共服務轉型。但這種轉型卻并不盡如人意。

為什么又會出現這樣的治理性偏差？ 首先是官員身份定位轉變的困難。幾千年來基層干部的角色定位是領導，突然提出要從領導角色向服務角色轉變，基層干部要對自身角色與身份地位進行重新認識和轉變，這需要時間去適應。比如“村兩委”是既要完成上級領導交給的政府“代理人”角色，又是要負責來搞好本村事務、為村民提供服務的“當家人”角色，著實對他們的能力要求很高，挑戰也很大。他們需要進行不斷的培訓、考察與指導，才能完成角色的轉變。

其次是考核機制的路徑依賴。改革開放三十多年來，我國形成了一整套的縣際競爭考核指標體系，還有各種“一票否決”等規定。除了盡量不觸碰紅線之外，基層官員通過招標引資與大上項目，更容易獲得漂亮的GDP增長率，從而為升遷獲得良好的政績。

再次是目前的機制設計也存在弊端，使工作難做。為了防止過去部分官員亂收費、亂上項目，在我國農村目前公共項目規定實行“一事一議”，初衷是好的，但在實際執行過程中往往出現“一事無成”的局面。因為現在中西部2億多農村勞動力外出打工，出現“空心村”現象；再者目前村民之間的收入差距已愈拉愈大，村民們對公共品的需求差異也很大，由此導致或者是“一事一議”會議召集不起來，或者難達成共識，結果工作無法進行。

最后是自上而下的發展思路導致農民意愿的缺失與公共項目供給的偏差錯位。目前我國的涉農項目的決策權完全掌握在供給方，這些項目不少并不是農村所急需的。我國地區特征差別很大，農民的需求差異也很不同。農民對公共品的真正需求很難傳遞到上級政府，從而導致公共項目服務效果差。我國目前這種“自上而下”的供給模式，帶來最大的負面影響就是提供的基礎設施并不是農民最急需的。

要想走出選擇性治理困境，需要做的事情還有很多。首要是需以“農民本位”視角重新建構我國基層治理框架。農村建設的目標、任務應該充分尊重農民意愿，反映農民要求，過程要讓農民充分參與，建設成果要讓農民來評判。只有這樣，才能真正避免治理性偏差，調動起農民的積極性。

還有，要建立“自下而上”的傳遞機制與農民需求表達機制。韓國在新農村建設中很注重農民的利益表達，不少公共項目往往先由農民提出，政府再對這些意見進行整理分析，以作為農業預算和農村發展政策制定的原始依據。因此，在基礎設施投資決策中建立需求表達機制，應該按照農民的需求作為農村公共品投資的依據。 進一步建立項目選擇中農民意愿表達機制，要注重在農民和政府之間構建出一個可以表達農民真實意愿和心聲的“橋梁”，去實地了解目前農民最急需什么幫助。

此外，要增加農民組織化程度與增加農民參與的監督機制。為了避免出現部門利益最大化與領導工程、面子工程等不正常現象，必須提高農民的組織化程度，讓農民更多地參與相關的監督機制。最終還需考慮考核標準問題，考核標準應該增加民生內容，尤其是應該增加所在社區的民眾滿意度調查。目前許多對基層政府的考核只對上負責而不是對下負責。可以通過第三方隨機抽樣，來考核農民對本村領導工作的滿意度，從而把那些只圍繞上級轉而不考慮本村居民實際感受的給選下去。當然“一事一議”機制也應該根據各村的實際情況來調整，國家層面也應該加大項目進村的力度與數量等。

（作者為中國人民大學農業與農村發展學院副院長、教授）

責編/李逸浩美編/李祥峰