民族自治地方行政管理未來(lái)發(fā)展走向

郭寶亮

一、民族自治地方行政管理研究存在的問(wèn)題與不足

（一）在研究?jī)?nèi)容上，民族自治地方行政管理的特殊性有待深入挖掘

目前，學(xué)界關(guān)于民族自治地方行政管理的研究成果頗多，但對(duì)民族自治地方行政管理特殊性的闡釋明顯不足，從而導(dǎo)致國(guó)家層面的政策實(shí)施過(guò)程中過(guò)分地強(qiáng)調(diào)一刀切，忽略了民族自治地方的特殊性。同樣，在理論研究過(guò)程中，學(xué)者們也更多的是用一般的理論來(lái)解釋和研究民族自治地方行政管理，抹殺了民族自治地方行政管理的特殊性。民族自治地方行政管理的獨(dú)特性，根源于民族自治地方行政權(quán)力——“自治權(quán)”的獨(dú)特性。因此，民族自治地方行政管理學(xué)的學(xué)科體系，必須圍繞著以自治權(quán)為核心的行政權(quán)力來(lái)設(shè)計(jì)。但目前的研究中學(xué)界對(duì)這一特殊性的挖掘明顯不足，尤其是在機(jī)構(gòu)設(shè)置，公務(wù)員制度建設(shè)、政府過(guò)程的相關(guān)研究成果中我們很少看到特色性的研究成果。

（二）研究方法上，學(xué)科的單一性，視角的狹隘性、靜態(tài)性有待改善

首先，目前對(duì)于民族自治地方行政管理活動(dòng)的研究中，學(xué)者們更多的是從某單一學(xué)科的角度進(jìn)行研究的，多學(xué)科之間的交流不夠充分，研究的視角也過(guò)于狹隘，而且偏于傳統(tǒng)的規(guī)范研究與法律制度描述，講“應(yīng)然”者多，“實(shí)然”者少，靜態(tài)分析多，而動(dòng)態(tài)的、政治過(guò)程的運(yùn)行分析少。因而，導(dǎo)致大量的研究成果形不成學(xué)科的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和相互支撐，表現(xiàn)出用相對(duì)簡(jiǎn)單的方法與手段解決比較復(fù)雜的問(wèn)題，影響了成果的概括力和抽象力，表現(xiàn)為理論創(chuàng)新能力不夠，理論解釋力不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)低水平重復(fù)現(xiàn)象。民族自治地方行政管理學(xué)科無(wú)疑又是一個(gè)新興的交叉性邊緣性學(xué)科，其研究?jī)?nèi)容，研究方法和視角上等方面都需要吸收其他學(xué)科的研究成果，需要與其他學(xué)科的充分交流與碰撞，促進(jìn)各學(xué)科之間的交流與溝通，充分發(fā)揮各學(xué)科的優(yōu)勢(shì)，共享資源，而且能夠避免過(guò)去研究視角和方法單一、研究資料有限等方面的局限，推動(dòng)民族自治地方行政管理研究的深入發(fā)展。

其次，目前的研究更多的是從宏觀的，自上而下的視角進(jìn)行研究的，缺乏微觀的、自下而上的研究視角。客觀上，在行政管理活動(dòng)過(guò)程中，政府處于主導(dǎo)的地位，社會(huì)及其民眾處于從屬的地位，學(xué)者們的研究視角自然是自上而下的宏觀的視角，而不是一種自下而上的微觀的視角，但是，類(lèi)似研究成果難以有效解釋民族自治地方行政管理活動(dòng)中存在的很多問(wèn)題，也難以為國(guó)家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的管理提供有效的政策依據(jù)。

當(dāng)今，民族自治地方，尤其是邊疆少數(shù)民族地區(qū)安定有序的發(fā)展及少數(shù)民族群體權(quán)益的保護(hù)已經(jīng)成為我國(guó)重要的政治社會(huì)問(wèn)題，民族自治地方存在的問(wèn)題由于國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境的巨大變化，呈現(xiàn)出日益復(fù)雜的態(tài)勢(shì)，其復(fù)雜性超越以往任何時(shí)空。因此，單從中央政府、上級(jí)政府（相對(duì)于民族自治地方政府）、政府（相對(duì)于社會(huì)、民眾）、正式制度規(guī)范（相對(duì)于非正式制度）等單一視角分析如此復(fù)雜的問(wèn)題，顯然是力不從心。

（三）民族自治地方行政管理研究亟需實(shí)證定量方法的支撐

目前，在民族自治地方行政管理學(xué)已有的研究成果中，學(xué)者們主要運(yùn)用傳統(tǒng)的規(guī)范研究方法對(duì)民族自治地方政府的管理活動(dòng)進(jìn)行定性研究、靜態(tài)研究占據(jù)了絕大多數(shù)，而且研究的視角多是國(guó)家宏觀層面的政策、制度的描述研究，而針對(duì)微觀層面的經(jīng)驗(yàn)研究、動(dòng)態(tài)研究相對(duì)薄弱。特別是在現(xiàn)有的民族自治法制框架下，民族自治地方行政管理實(shí)踐越來(lái)越深入到民族自治地方生活的細(xì)微處。比如民族區(qū)域自治地方自然資源和文化資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與少數(shù)民族生活方式、都市化、工業(yè)化進(jìn)程中的民族區(qū)域自治與少數(shù)民族文化、少數(shù)民族社會(huì)固有的社會(huì)組織規(guī)范與國(guó)家法律的實(shí)施等方面；并且，不同層面的民族自治地方政府呈現(xiàn)出日益多樣化的管理經(jīng)驗(yàn)和管理模式需要總結(jié)和概括。因此，在未來(lái)研究中我們可以在一些過(guò)去研究尚未涉獵或涉獵很少的，與少數(shù)民族生活息息相關(guān)的領(lǐng)域做一些經(jīng)驗(yàn)研究的嘗試。比如，有關(guān)民族區(qū)域自治地方自然資源和文化資源開(kāi)發(fā)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)與少數(shù)民族生活方式的保護(hù)；都市化、工業(yè)化進(jìn)程中少數(shù)民族文化的傳承與發(fā)展；少數(shù)民族社會(huì)固有的社會(huì)組織規(guī)范與國(guó)家法律的沖突與整合等方面可以做一些有益的嘗試。此外，針對(duì)各個(gè)不同性質(zhì)、類(lèi)型的民族自治地方政府由于地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)民眾的回應(yīng)及呈現(xiàn)出日益多樣化的管理經(jīng)驗(yàn)和管理模式進(jìn)行總結(jié)和概括，為民族自治地方行政管理實(shí)踐活動(dòng)提供豐富的經(jīng)驗(yàn)素材。

（四）民族自治地方行政管理中非正式制度的作用有待挖掘

“因俗而治”更多的體現(xiàn)了非正式制度的作用。以往有關(guān)民族自治地方行政管理的研究中,學(xué)界將更多的注意力集中于正式制度，有意無(wú)意忽視了非正式制度的作用，因此，在研究成果中我們看到更多的是，民族自治地方組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化、政府職能的完善、公共財(cái)政體系的健全等研究，更多地專(zhuān)注于正式制度的因素，而對(duì)民族自治地方特殊的意識(shí)形態(tài)、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教等非正式制度因素的關(guān)注不夠。

在民族自治地方行政管理的研究中，如果將非正式規(guī)則挖掘出來(lái)，可以解釋很多正式制度所解釋不了的現(xiàn)象。只有在正式制度與非正式制度相容時(shí)才能實(shí)現(xiàn)民族自治地方行政管理制度的高效。通過(guò)對(duì)民族自治地方行政管理活動(dòng)過(guò)程中非正式制度的影響和作用的研究來(lái)確定哪些是可以轉(zhuǎn)化為社會(huì)發(fā)展的和諧因素，哪些是需要我們加以改革和完善的，進(jìn)而建立一套與民族自治地方行政管理制度相匹配的非正式制度來(lái)推進(jìn)民族區(qū)域自治制度的高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)期目標(biāo)。

（五）民族自治地方行政管理的憲政困境亟待成為研究的核心問(wèn)題

可以預(yù)見(jiàn)，民族自治地方的族群和諧將成為中國(guó)和平崛起的一個(gè)重要問(wèn)題。但是在如何處理這些問(wèn)題上，事實(shí)證明，要長(zhǎng)期保持民族自治地方族群關(guān)系的和諧穩(wěn)定，只是依靠嚴(yán)厲懲罰或優(yōu)惠政策是不夠的。在這個(gè)方面，中央的意圖再好，政策再理性，如果缺乏良好的制度保證，執(zhí)行過(guò)程也會(huì)走樣。因此，在民族自治地方行政管理活動(dòng)中，如何履行憲法和法律賦予的民族自治地方政府的這一職能，就成為考驗(yàn)民族自治地方政府能力和效率的一個(gè)重大問(wèn)題。在以往的研究中，對(duì)如此敏感和復(fù)雜的重大問(wèn)題我們都有意無(wú)意采取回避矛盾，只談成就、不談問(wèn)題，只談宏觀、不談微觀的固定思維模式中，更有甚者把這一領(lǐng)域視為禁區(qū)。無(wú)論在理論上，還是在實(shí)踐中，一味消極地以中央的決策作為惟一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致學(xué)術(shù)研究淪落為對(duì)中央決策和政策的解釋和注解，不能為中央的決策提供科學(xué)的理論指導(dǎo)，導(dǎo)致理論抽象與概括不夠、創(chuàng)新不足、解釋力不強(qiáng)等現(xiàn)象。我國(guó)的民族自治地方建立在單一制的政治框架內(nèi)，處理中央與地方的關(guān)系成為民族自治地方行政管理活動(dòng)的關(guān)鍵問(wèn)題，而在以往的研究中，我們更多從中央的視角研究?jī)烧叩年P(guān)系，而很少?gòu)拿褡遄灾蔚胤降囊暯茄芯窟@一問(wèn)題，更沒(méi)有把處理兩者的關(guān)系放在憲政的視野下，僅僅把憲法作為處理兩者關(guān)系的前提，而不是把憲法本身作為兩者關(guān)系的本來(lái)內(nèi)容加以考慮，從而導(dǎo)致這一問(wèn)題的最終擱淺。

（六）民族自治地方行政管理的現(xiàn)代公共管理模式亟待建立

目前，我國(guó)正處于社會(huì)的大變革時(shí)期，全球化、工業(yè)化和市場(chǎng)化成為民族自治地方政府必須面對(duì)的重大課題，在這個(gè)大背景下民族自治地方政府要轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府管理行為，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政府治理模式。

民族自治地方行政管理公共管理模式的建構(gòu)需要對(duì)作如下方面的內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)研究：1.民族自治地方行政管理的憲政價(jià)值與對(duì)民眾的回應(yīng)；2.民族自治地方傳統(tǒng)人事行政向現(xiàn)代人力資源方面的轉(zhuǎn)化。3.民族自治地方行政責(zé)任倫理的建設(shè)。4.民族自治地方行政第三部門(mén)力量的引進(jìn)和管理。 5.民族自治地方治理模式的轉(zhuǎn)變。6.民族自治地方公共政策。7.民族自治地方戰(zhàn)略管理。 8.民族自治地方行政管理的績(jī)效評(píng)估。通過(guò)上述整體推進(jìn)，在理論和實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)民族自治地方政府治理模式的轉(zhuǎn)化和更新。

二、民族自治地方行政管理未來(lái)發(fā)展的提出以及立足點(diǎn)

民族自治地方行政管理的未來(lái)發(fā)展是建立在以往行政管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從一個(gè)學(xué)科發(fā)展的多維角度衡量這個(gè)基礎(chǔ)包括以下三個(gè)方面：

(一)民族自治地方行政管理實(shí)踐

民族自治地方諸多行政管理實(shí)踐中，最根本和居于核心地位的是憲政發(fā)展實(shí)踐，它既是民族自治地方行政管理賴(lài)以建立的基礎(chǔ)和保證，反過(guò)來(lái)又是檢驗(yàn)民族自治地方行政管理績(jī)效最根本的標(biāo)準(zhǔn)。

從中國(guó)處理這一問(wèn)題的現(xiàn)狀來(lái)看，我們已經(jīng)為此作出了相當(dāng)?shù)呐Γ踩〉昧司薮蟮某煽?jī)：確立了解決民族問(wèn)題先進(jìn)的價(jià)值理念、制度規(guī)范和行為模式，建立了普遍的治理的制度保障。在中國(guó)共產(chǎn)黨的民族理論和政策的指導(dǎo)下，通過(guò)建立民族區(qū)域自治制度，對(duì)民族自治地方實(shí)施具有憲政意義的行政治理基本上實(shí)現(xiàn)了建立民族區(qū)域自治制度的目的，達(dá)到了管理的效果和自治的目標(biāo)。但是，面對(duì)如此豐富的民族自治地方行政管理實(shí)踐，尤其是處理族群矛盾這樣復(fù)雜、多變和不確定性的問(wèn)題，仍然需要學(xué)術(shù)界對(duì)此有一個(gè)高度的理論概括和學(xué)科總結(jié)，以適應(yīng)日益發(fā)展的民族自治地方管理需要。

（二）民族自治地方的政治發(fā)展

在可以預(yù)見(jiàn)的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的民族自治地方最大的政治性問(wèn)題就是加快民族自治地方的發(fā)展，它不僅是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)重大的政治問(wèn)題。如果對(duì)這一目標(biāo)加以概括的話(huà)就是民族自治地方的政治發(fā)展問(wèn)題，而民族自治地方的政治發(fā)展是民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、文化發(fā)展的核心和關(guān)鍵。而民族自治地方的行政管理實(shí)踐，就是推動(dòng)民族自治地方政治發(fā)展的最直接的力量和手段。民族自治地方的政治發(fā)展是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的必然要求，也是促進(jìn)民族自治地方建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)民族平等的重要內(nèi)容和保障。因此，加快民族自治地方的發(fā)展，必然要求加快民族自治地方的政治發(fā)展，就要求民族自治地方的行政管理按照政治發(fā)展的目標(biāo)推動(dòng)這一進(jìn)程的實(shí)施與完善。加快民族自治地方的政治發(fā)展首先要堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，實(shí)現(xiàn)民族自治地方政治民主化、制度化和法律化；其次要鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系，為民族自治地方的政治發(fā)展提供重要的外部條件；再次是實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮，奠定解決民族問(wèn)題的根本原則和基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)民族自治地方的政治發(fā)展，推進(jìn)憲政建設(shè)是其核心，推動(dòng)民族自治地方進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)憲政化的進(jìn)程、鞏固和完善中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和合法化程度，以及培養(yǎng)各族人民、尤其是各個(gè)少數(shù)民族的國(guó)家認(rèn)同感等，實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)、平等和繁榮，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和邊疆穩(wěn)定。

（三）民族自治地方行政管理學(xué)科建設(shè)

民族自治地方行政管理的研究經(jīng)歷了從初創(chuàng)、積累和初步繁榮的幾個(gè)階段，表現(xiàn)為，民族自治地方行政管理在行政學(xué)領(lǐng)域中逐步受到重視，研究隊(duì)伍絡(luò)繹壯大、學(xué)術(shù)成果不斷涌現(xiàn)，圍繞著民族自治地方的行政管理研究知識(shí)總量不斷增加，對(duì)民族自治地方的行政管理實(shí)踐具有較大的促進(jìn)和推動(dòng)。但是，復(fù)雜多變的世界、日新月異的科學(xué)技術(shù)、社會(huì)變革速度空前加快，使得民族自治地方的行政管理面臨前所未有的挑戰(zhàn)和壓力：由于其面臨著特殊的行政管理環(huán)境，擔(dān)負(fù)著特殊的使命與職責(zé)，因而使得民族自治地方的行政管理與一般地方相比面臨著特殊的困難與問(wèn)題，需要通過(guò)加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究，為民族自治地方的管理實(shí)踐提供科學(xué)的指導(dǎo)，空前地提高了學(xué)術(shù)研究的價(jià)值和重要性。伴隨社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的行政管理模式不斷地受到新的學(xué)科范式的沖擊，其中最大的沖擊力就是新公共管理的興起，因而適應(yīng)新公共管理的提出的要求，就成為民族自治地方行政管理必須面對(duì)的問(wèn)題。

三、 民族自治地方行政管理未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)取向與基本內(nèi)容

民族自治地方行政管理未來(lái)發(fā)展取向的提出，實(shí)質(zhì)上是為民族自治地方行政管理未來(lái)發(fā)展提供標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。同時(shí)，價(jià)值規(guī)范和目標(biāo)取向可以從不同的視野和角度去理解，從而呈現(xiàn)出多樣化的特色。

（一）實(shí)現(xiàn)民族自治地方行政管理價(jià)值取向的調(diào)整

整個(gè)民族區(qū)域自治制度的建立以及完善，在其初嘗、建立和完善的邏輯體系中，是中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義和社會(huì)主義革命兩個(gè)偉大實(shí)踐中不斷確立和完善的，因此，無(wú)論在理論、還是實(shí)踐上，都有一個(gè)不斷探索的過(guò)程，價(jià)值追求也是逐漸趨于完善的。比如，在解決中國(guó)民族問(wèn)題的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨就經(jīng)歷過(guò)由“民族自決”向“民族區(qū)域自治”的轉(zhuǎn)變；同樣，在民族區(qū)域自治制度目標(biāo)定位上，也表現(xiàn)出其目標(biāo)定位的內(nèi)涵與外延的變化，即“解決民族問(wèn)題”，還是既包括“解決民族問(wèn)題”，又包括更加廣泛的“民主”、“法治”、“人權(quán)”等在內(nèi)的價(jià)值訴求。同樣，在民族自治政府建設(shè)過(guò)程中，我們經(jīng)歷過(guò)由崇尚全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變；由人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)變；由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變；由封閉型政府向公開(kāi)透明型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程。所有這一切的轉(zhuǎn)變，都是建立在行政管理實(shí)踐、學(xué)科發(fā)展嬗變基礎(chǔ)上的價(jià)值取向和追求的變化上，從而必然引起民族自治地方行政管理全方位的變化。

（二） 實(shí)現(xiàn)民族自治地方行政管理系統(tǒng)的功能更新

通過(guò)調(diào)整管理系統(tǒng)功能，應(yīng)對(duì)全球化浪潮掀起的持續(xù)性改革的洪流，滿(mǎn)足民族自治地方行政管理價(jià)值取向的變化。在這方面，民族自治地方行政管理同一般地方的行政管理一樣，面臨如下行政管理職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變：第一，民族自治地方政府職能要實(shí)現(xiàn)由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變；第二，民族自治地方政府要實(shí)現(xiàn)由“大而全”的全能型政府向“小而精”的責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變，調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系；第三，調(diào)整民族自治地方政府的職能，培育市場(chǎng)機(jī)制、培育公民精神，放松政府規(guī)制；第四，民族自治地方政府要實(shí)現(xiàn)治理方式的轉(zhuǎn)變，提高自身的自治力。

（三） 實(shí)現(xiàn)民族自治地方行政管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)變革

通過(guò)結(jié)構(gòu)的變革以適應(yīng)民族自治地方政府職能的轉(zhuǎn)變。民族自治地方政府行政系統(tǒng)的變革應(yīng)該注重如下幾個(gè)方面：第一，民族自治地方政府行政組織的重構(gòu)，以適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變的需要；第二，建立合理有序的分權(quán)的機(jī)制，包括中央政府向民族自治地方分權(quán)；民族自治地方政府向社會(huì)、市場(chǎng)和公民分權(quán)；第三，民族自治地方政府規(guī)模適度，提高行政效率，降低行政成本；第四，改革干部人事制度，建立培養(yǎng)民族干部與公平競(jìng)爭(zhēng)的人力資源開(kāi)發(fā)相一致的選拔機(jī)制，提高民族自治地方公務(wù)員的素質(zhì)與質(zhì)量，調(diào)動(dòng)其積極性，并提升其責(zé)任感；第五，推行電子政府，應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)提高行政效率。

民族自治地方行政管理學(xué)的未來(lái)發(fā)展就是在上述原則和價(jià)值取向的指導(dǎo)下，針對(duì)包括上述問(wèn)題在內(nèi)，更加廣闊和復(fù)雜的功能基礎(chǔ)上，完善民族自治地方的行政管理實(shí)踐。

（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)）