《閑置土地處置辦法》修訂政府“犯錯”也要挨板子

伍振

2012年7月1日，修訂后的《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》）正式開始施行。該《辦法》與1999年頒布實施的《閑置土地處置辦法》（國土資源部第5號令）相比，其認定閑置土地的標準更清晰，操作性更強；對閑置土地處置程序更加完善。除了規定重罰企業囤地炒地行為，同時也明確政府囤地也須追責。

增加強化政府原因導致土地閑置的責任條款是此次新《辦法》的一項重要內容。這次修訂，細化因政府原因造成動工開發延遲的情形，區分政府原因和企業原因，明確因政府原因導致的土地閑置，對此采取協商方式處置。同時強調政府與土地使用權人在民事合同關系中的平等地位，規定因市、縣國土資源主管部門未按期交地導致土地閑置的，國土部門承擔違約責任，加強監管。

新法強化政府責任

國土資源部政策法規司司長王守智介紹，新《辦法》對閑置土地的認定標準更加清晰，操作性更強。這次修訂在附則中作出名詞解釋，明確規定“動工開發”、“已投資額”和“總投資額”的具體標準，便于地方操作執行。

另外，新《辦法》閑置土地處置程序更加完善，增加了閑置土地認定的環節和方式，要求在確定土地閑置的事實、依據以及閑置原因的基礎上作出認定結論；二是完善了征繳土地閑置費和無償收回土地使用權的程序，按照相關法律規定，收費和收回的批準權限在政府，國土資源主管部門具體執行，并細化了具體的啟動和操作程序；三是明確了土地使用者申請聽證和復議、訴訟的權利，保障土地使用權人的救濟權。

在中國的國有土地出讓模式中，供應方一般是地方政府，需求方多是企業，而監管者也是地方政府，地方政府既是一項市場活動的參與者，又是這項活動規則的制定者和監管者。這是否在理論層面存在不妥之處，尚存爭議。

而在查處閑置用地的實踐中，過往只強調了企業的責任，對于供應方的問題則少有涉及。但現狀是半數閑置用地原因都在政府，卻無法追責，這也令一些業界人士直呼不公。

國土部2010年8月發布數據稱，在各地上報的2815宗閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調整規劃等政府和客觀原因造成閑置的占六成以上。政府原因造成的閑置用地中，拆遷難、更改規劃，大約各占一半。

正因如此，地方部門在涉及查處閑置用地時頗有顧忌，這也成為閑置用地查處率低、查處難的一個客觀原因。

一位國土部門官員表示，除去政府在土地出讓后又修改規劃，出讓前未完全解決拆遷問題等，政府部門的效率也需要提高，“時常企業和政府簽訂合同后，政府交地就晚了幾個月，企業為了開工去各個部門蓋公章又要花上很長時間，不少企業要為此花上一年時間”。企業的問題當然要查處，但地方政府也要相應精簡程序，提高效率。

此次修訂后的《辦法》也新增了“法律責任”一個章節，規定市縣國土主管部門未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的，應當依法承擔違約責任。

此外，縣級以上國土主管部門及其工作人員違反《辦法》規定，要依法給予處分；構成犯罪的，追究刑事責任。

拆解 “捂地”利益聯盟

新《辦法》將過去空泛的“政府原因”具體化，列出了幾種被認可的情形。但是，即使如此，地方政府如果默許開發商延遲開發，也會很容易提供合理的“政府原因”，因此，新《辦法》仍然不具威懾力。但是，新《辦法》可以成為地方政府督促開發商盡快動工的借口，因為中國目前急需啟動地產與土地市場，以緩解地方政府的財政壓力，這反映了中國政府的一種資金焦慮。也就是說，閑置土地處置辦法也許有助于“拆解”政商在土地上“捂地”的利益聯盟。

前期地方政府出讓的大量土地，由于地產調控的原因，大部分沒有開發。由于這些土地款只是繳納了定金，地方政府必須等到開發商將樓盤全部銷售后才能夠拿到完整的土地出讓金，因此，地方政府并沒有在這些已出讓但閑置的土地上獲得資金。而這種大規模閑置又導致進一步出售土地變得困難。比如在北京，5月份包括住宅用地、商業用地、多功能用地在內的經營性用地出現零成交紀錄。而全國20個重點城市5月份土地出讓金237億元，創2009年3月來新低，前5月累計為1892.6億元，縮水1141億元。

這種惡性循環使得地方政府的土地財政面臨“斷炊”，并遭遇兩重困境：一是大規模的債務壓力，尤其是在過去幾年地方融資平臺急劇擴張后的天量信貸，由今年至未來幾年處于還款高峰；其次，中國當前需要地方政府加大投資實現“保增長”目標，而投資項目需要一定的資本金才能獲得信貸，如果不依靠出售土地，地方政府很難融到足夠的資金進行又一輪投資。

地方政府只能期望土地市場重新活躍，來紓解財政與資金壓力。問題的關鍵在于房地產市場是否還有巨大的需求來消化掉這些土地，并滿足地方政府不斷膨脹的資金需求，如果一味地推供給拉動經濟而遠超需求，無疑會產生巨大的過剩。

房地產仍受嚴格調控的政策環境下，開發商只有將存量住宅出售，即套現后才有可能進行下一步的投資計劃，否則，如果逼迫他們貿然動工必將被套牢。因此，目前要求開發商盡快開發土地的做法是將風險轉移到銀行和開發商，這長期而言將對金融穩定造成巨大沖擊。政府不應只考慮眼前利益而無視風險。

同時，中國住房的剛性需求在逐步減少，由于人口政策原因，未來需求與供給將呈現截然相反的趨勢，中國正處于地產繁榮時代的拐點。中國要警惕繼續大規模的開發地產而無視市場所發生的變化，防止地產泡沫給國家的未來帶上枷鎖。

（資料來源：《21世紀經濟報道》）

延伸

《閑置土地處置辦法》更加完善，更具操作性

閑置土地處置重在預防。此次修訂，進一步健全完善了相關制度，使《辦法》對閑置土地的認定標準更加清晰，操作性更強。

一是明確要求土地出讓必須是“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓，避免因拆遷等原因造成的土地閑置。辦法中規定，市、縣政府供應的土地應當是土地權利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確，具備動工開發必需的基本條件。

二是明確了出讓合同和劃撥決定書應當約定開工、竣工時間和違約責任，強化違約責任對土地使用者和政府雙方的約束，促進土地及時開發利用。辦法中明確，國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書應當就項目動工開發、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規定。約定、規定動工開發時間應當綜合考慮辦理動工開發所需相關手續的時限規定和實際情況，為動工開發預留合理時間。因特殊情況，未約定、規定動工開發日期，或者約定、規定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發日期。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。

三是在規劃、計劃、審批和供地等方面強化了上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門處置閑置土地的監管措施，控制地方新增加閑置土地。辦法中規定，省級以上國土資源主管部門可以根據情況，對閑置土地情況嚴重的地區，在土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、建設用地審批、土地供應等方面采取限制新增加建設用地、促進閑置土地開發利用的措施。

四是閑置土地的認定標準更加清晰，操作性更強。5號令在執行過程中，由于沒有“動工”狀態的具體標準，操作中經常遇到用地者以“圍墻”為動工的現象，不利于閑置土地的認定和處置。另外，開發建設面積占應動工開發建設總面積三分之一或已投資額不足百分之二十五的計算標準也不清晰，閑置認定的難度很大。這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，明確規定了“動工開發”、“已投資額”和“總投資額”的具體標準，便于地方操作執行。其中，規定“動工開發”在依法取得施工許可證后，區分需挖深基坑的項目、使用樁基的項目和其他項目，分別確定標準；“已投資額、總投資額”均不含土地價款和相關稅費。

（摘編自《閑置土地處置辦法:強化政府原因導致閑置的責任》——中國新聞網，2012年7月2日）