淺析國庫集中收付制度

徐秀軍

一、國庫集中收付制度含義及特點

國庫集中收付制度:就是將所有的政策性財政資金全部集中到國庫單一賬戶,并規定所有的財政支出必須由國庫直接支付。為了便于核算和詳細反映各支出單位的預算執行情況,財政部門為各支出單位建立分立賬戶系統,反映國庫單一賬戶中各部門的支出。國庫集中收付制度的特點是:所有的財政收入都要進入國庫單一賬戶,所有的最終付款,都必須從國庫單一賬戶的總賬戶或者地區分賬戶中支付;總賬戶、分賬戶應該由財政部門管理。其他機構均不應開設有財政業務的銀行賬戶;從國庫單一賬戶總賬戶、分賬戶中的提款,只能在要求政府付款的最終階段才能發生;單一賬戶制度的本質是國庫對政府資金最終付款的控制。各級國庫要認清當前形勢,結合國庫工作實際和形勢的發展需要,積極配合財稅體制改革,優化國庫單一賬戶支付業務流程,加快自身改革步伐,全面提升國庫管理和服務水平,不斷完善和推進社會公共財政體系建設。

二、國庫集中收付制度的基礎

國庫單一賬戶也叫政府財政賬戶,是指取消各支出部門獨立開設的預算賬戶,將政府各部門所有的資金都集中到中央銀行或委托其他商業銀行設立的“國庫存款賬戶”。在這個賬戶下,設立國庫分類賬,詳細記錄各部門的可用資金,并由國庫部門集中管理。財政部門有一本總分類賬,在總分類賬下有各部門的子賬戶。如美國稱這一賬戶為國庫總賬戶或一般賬戶,法國則把它叫做國庫公共會計賬戶。如我國按照財政國庫管理制度的基本發展要求,建立國庫單一賬戶體系,所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理,收入直接繳人國庫或財政專戶,支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。設立的賬戶有：（1）財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶,按收入和支出設置分類賬,收入賬按預算科目進行明細核算，支出賬按資金使用性質設立分賬冊。（2）財政部門按資金使用性質在商業銀行開設零余額賬戶，在商業銀行為預算單位開設零余額賬戶。（3）財政部門在商業銀行開設預算外資金財政專戶,按收入和支出設置分類賬。（4）財政部門在商業銀行為預算單位開設小額現金賬戶。（5）經國務院和省級人民政府批準或授權財政部門開設特殊過渡性專戶。

三、實行國庫集中支付的優點

實行國庫集中支付結算相比于其他的財政資金管理制度在資金的使用效率、資金的安全以及監管等方面都有突出的特點。

1、加強政府宏觀調控能力

財政政策是政府實施宏觀調控的重要工具。財政政策的實施力度在很大程度上取決于政府財力的大小,國家財政資金雄厚,才會有較強的能力實施其財政政策。國庫集中文付制度能實現對政府資金集中管理和使用,避免因財政資金的分散管理而造成的各種流失,增加國家財力,從而加強財政政策的宏觀調控和實施力度。

國庫單一賬戶開設在中央銀行,一方面有利于中央銀行充分利用財政資金,維護中央銀行基礎貨幣的完整,使國庫始終保持一個較大庫存余額。一方面增加中央銀行貨幣政策的實施力度。另一方面可以減少商業銀行的操作對中央銀行貨幣政策的沖擊。

2、提高了財政資金的使用效率

實行國庫集中支付后,預算支出所需資金由財政賬戶直接撥付,減少了中間環節,使預算資金到位及時,從而有效地降低資金劃撥支付成本,提高了預算資金的使用效率。同時也改變了資金由預算單位層層轉撥、環節多、在途時間長、工作效率低下的局面。既有利于財政對資金加強統一調度和管理，增強財政宏觀調控能力,又能有效降低資金劃撥支付成本，提高財政資金的使用效益和效率。

3、確保了財政資金的安全

實行國庫集中支付制度前,由于財政資金直接撥入預算單位的銀行賬戶，預算單位就存在擠占、挪用和截留財政資金的可能,同時也存在用財政的資金對外投資或融資的可能，即用國家的錢，取得投資收益或賺取銀行的利息，在一定程度上增加了國家的財政負擔。如果由于投資失誤，就會造成財政資金的損失。實行國庫集中支付制度后，財政資金不撥入單位銀行賬戶，這不僅可以降低資金運行成本，而且還可能有效的防止單位擠占、挪用和截留財政資金，確保財政資金的安全。

4、強化了預算執行與監督

在預算資金管理方面,實施國庫集中支付制度之前，預算單位多頭開設賬戶，使用資金不規范等違規現象普遍存在，且屢禁不止。現在建立起了統一、高效、規范的預算資金申請與撥付體系，進一步對預算資金的管理、使用進行監督約束；在預算的執行和監督方面，樹立了依法執行預算觀念。國庫集中支付額度是嚴格按部門預算執行的，部門預算是經全國人大和各級人大審議批準的，所以任何機構和個人必須嚴格按此執行,否則即是違法。對于預算支出中需要調整的項目、內容都必須按程序報經原批準單位批準后才能執行,否則也是違規。此外，部門預算還強化了預算單位建立“先有預算,后有支出”及有多少錢辦多少事的觀念和辦事原則。

5、實行國庫集中支付,防范了腐敗現象的產生

實行國庫集中支付制度后，財政部門內部實行預算的編制、執行、監督相對分開，從機制上防止徇私舞弊。財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門、代理銀行等多方形成相互制約、相互監督的有機體，有利于加強對財政支出全過程的監督和管理，杜絕不合理支出，有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現象的發生。

6、有利于進一步配合政府采購制度的深化改革

國庫集中收付制度是我國社會主義市場經濟的客觀要求，是建立和完善社會主義市場經濟的有效措施，是公共財政的內在要求；國庫集中收付制度在充分借鑒國際上成功經驗的基礎上，在中央、國務院領導的支持和希望下，已經取得豐碩成果。

四、行政事業單位國庫集中支付制度存在的主要問題

1、 國庫集中支付制度改革認識淡薄

雖然行政事業單位財政資金是屬于國家的，但長期以來一直由事業單位分散支付，不受預算約束，自主性強，資金存入銀行既能生利息，又可作為項目貸款的條件。在國庫集中支付后，事業單位將失去這些好處。這樣，單位的既得利益被打破，一些事業單位負責人和財務人員對國庫集中支付制度認識不到位,他們認為實行國庫集中支付制度是削弱了單位的財權，在資金的使用上受限制，不利于本單位的業務開展，因此主動性不強，甚至有抵觸情緒。人員素質有待提高。

2、財會人員的素質有待提高

部分行政事業單位財務人員對國庫支付制度政策理解不到位,執行過程中出現偏差,使制度不能得到很好的貫徹落實。按規定單位財務人員應能夠按照財經法律、法規和會計制度對本單位經濟活動的真實性、合法性負審核和監督的責任。實行會計集中核算后,行政事業單位取消了財會人員,單位的財會業務由財務經辦人員到會計核算中心辦理,相當一部分行政事業單位的財務經辦人員不懂財會業務,有的甚至連最起碼的財務制度和會計科目都不懂,難以擔當財務經辦人之任,增加了國庫集中支付改革的難度。

3、現金管理存在風險

財政國庫管理制度資金支付管理辦法規定,預算單位零余額賬戶可以提取現金。筆者在工作實際中發現,行政事業單位零余額賬戶在執行中存在兩個問題:一是對預算單位現金提取的數額和頻率沒有規定,可能導致大量的現金從事業單位零余額賬戶中提出。二是事業單位提取現金,如何存儲,如何使用,開戶銀行、財政部門難以監督,從動態監控情況看,現金管理的漏洞很大,隱藏很大的風險。

4、財政直接支付存在潛在風險

所謂財政直接支付,是指預算單位提出用款申請,按照規定程序經財政部門核定后,由財政部門向中國人民銀行和代理的商業銀行分別簽發財政直接支付指令,代理銀行根據支付指令通過國庫單一賬戶體系,將資金直接支付到商品(勞務)的供應商或用款單位,并于營業當日與中國人民銀行清算,完成財政直接支付活動。在上述支付過程中,可能存在以下潛在風險:一是行政事業單位或其有關人員偽造、變造或提供虛假用款申請。二是偽造、變造或提供虛假合同。三是偽造虛假收款人、提供虛假收款人賬戶。一旦違規行為得逞,財政資金就通過國庫單一賬戶體系直接轉移到非法“收款人”賬下。

5、國庫支付的相關手續比較復雜

國庫直接支付需要事業單位提供發票和合同等相關文件,要財政部門相關領導審批,時間比較長。國庫授權支付需要單位先提交用款計劃,批復后才能按需使用,造成事業單位必須設置專人跑財政局,間接增加事業單位的人力和時間成本。

五、行政事業單位進一步實施國庫集中支付制度應采取的對策

1、增強國庫集中支付制度改革意識和會計責任意識

財政部門要加大對國庫集中支付制度改革的宣傳力度，通過各種途徑使預算單位和相關人員特別是單位領導認識到此項改革的目的和意義。通過學習，真正做到統一思想,求得共識。使行政事業單位負責人和財務經辦人員充分認識到“集中”不是“集權”;“收權”,也不是財政部門與其它部門財權的轉移和重新分配，而是按照社會主義市場經濟條件下公共財政發展要求，是必須進行的一項重大改革。增強單位負責人的國庫集中支付制度改革意識和會計責任意識，強化預算單位的財務管理。讓財務人員熟悉相關政策、程序,凡因財務管理工作不到位造成嚴重經濟損失的，要依法追究單位負責人和直接責任人的相關責任；有關財政審計部門要對各單位財務管理制度的建立健全及執行情況、國有資產的安全、完整和財政資金的有效運用等方面定期進行考核驗收及檢查監督，增強各單位負責人的會計責任意識，深入廣泛宣傳財會工作的重要性，讓更多的人重視財會工作。

2、健全國庫集中支付制度體系,為改革提供制度保障

針對改革過程中出現的新情況和新問題,國家財政部門應盡快制定并完善相應的政策、法規,建立國庫制度改革的相關配套辦法和措施，依法推進國庫制度改革。此外，在國庫集中支付業務層面，可以通過網絡技術等先進手段，建立相關信息系統，實現網上申報審批等手續，改善目前繁雜的國庫支付手續，降低預算單位相關人工成本的同時，提高國庫集中支付的效率。

3、建立健全財政國庫集中支付監督制約機制,防止行政事業單位風險支出

財政部門應緊緊圍繞國庫集中支付制度改革,借鑒和運用國際經驗,建立以財政資金支付實時監控為中心,以現代信息網絡技術為支撐,以國庫集中支付系統和動態監控系統為手段,以內控管理和外部監督制度為基礎,綜合運用多種監管方式,強化財政事前事中監督的財政國庫動態監控體系,保證預算執行的科學化、規范化、透明化,防止行政事業單位風險支出。

4、明確財政資金支付方式的范圍，擴大直接支付的比例

鑒于財政授權支付容易導致財政透支現象和資金風險，加上支付清算環節較多，嚴重影響資金的清算速度和效率，因此，應積極研究直接和授權支付的結構，對扣除工資統發以外的授權支付與直接支付的比例提出定量要求，防止化整為零、變相將直接支付轉為授權支付的情形出現。應盡量控制授權支付,擴大直接支付的比例。對于財政直接支付其他支出的具體規定,財政部門應以批復的單位預算作為用款計劃和資金支付控制的重要依據,具體明確其支出范圍、用途和金額底限，以此規范資金的支付。對于財政授權支付的部分，應加大審核力度，強化事前事中的審核監管,對預算單位的授權支付計劃進行嚴格甄別，國庫應做好每筆資金具體用途的合規性審核，對不合授權支付范圍的經濟事項不予核準；對授權支付計劃存續時間過長而單位無用款申請的，可建議科室予以調減計劃額度。要加強對單位授權支出的跟蹤審查，積極構建單位授權支付的監督審查制度。

5、加強行政事業單位會計人員培訓

隨著國庫集中支付制度改革的實施，行政事業單位會計核算不再是簡單的記賬，算賬，國庫集中支付是一項全新的業務，對人們的素質也提出了更高的要求。各單位財務人員要及時掌握國庫集中支付后出現的新制度、新業務、新方法，強化財會人員的操作技能。國庫支付涉及預算編制、用款申請、計劃下達、項目管理等多個環節，這就要求財會人員不僅要做財務核算員,還要做掌握全局的預算員。此外，應加強單位財務人員專業知識的培訓；建立起單位財務人員業績考評機制。對業績突出的，由財政部門給予表彰，使其積極性、創造性得到充分地發揮，業務素質得到較好地提高。以適應新形勢下行政事業單位國庫集中支付工作的需要，從而更好地推進國庫集中收付制度的改革。

國庫集中收付制度是目前國外普遍采用的一種有效的政府財政資金管理制度，是應用于市場主義國家國庫管理的科學方法。因此，我們不應當僅僅因為制度執行過程中出現的問題而否認這項制度的科學性，而應當從這些問題中找出原因并予以改正，只有這樣才能切實發揮國庫集中支付制度的優越性。