如何完善行政事業單位國有資產的管理

劉正利

摘要：我國行政事業資產是國有資產的重要部分，國有資產在推進政府職能履行、公共設施建設管理以及促進經濟發展等方面都有著積極作用。隨著我國經濟體制改革的深入，如何做好行政事業單位國有資產管理防止資產流失成為了管理體制改革的重要問題。本文從當前行政事業單位資產管理存在的問題出發，對其形成原因進行了簡要分析并提出了一些改進和完善措施。

關鍵詞：行政事業單位國有資產；國有資產流失；政府職能；資產管理

一、行政事業單位國有資產管理概述

1、行政事業單位國有資產管理的內涵與分類

(1)內涵

要明確行政事業單位國有資產管理首先必需明確行政事業單位包括哪些領域或方面。一般意義上的行政事業單位是指中央和地方各行政事業單位(包括黨政機關等)、各類事業單位和社會團體。

行政事業單位國有資產，即行政事業單位的國有(公共)財產，是指由中央和地方各行政事業單位(包括黨政機關等)、各類事業單位和社會團體、附屬營業單位等占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱。

行政事業單位國有資產，其表現形式為固定資產、流動資產和無形資產、對外投資、其它資產等。來源途徑主要有如下幾條：第一條途徑，國家調撥給行政事業單位的資產；第二條途徑，行政事業單位用國家財政性資金形成的資產，即行政事業單位利用財政性資金購置；第三條途徑，行政事業單位按照國家規定組織收入形成的資產，即單位按照國家政策規定組織收入購置，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。

基于在對行政事業單位國有資產管理相關概念闡述的基礎上，行政事業單位國有資產管理的內涵應包括如下幾個方面：第一，建立和健全行政事業單位國有資產規章制度；第二，推動行政事業單位國有資產的合理配置和有效使用；第三，保障行政事業單位國有資產的安全和完整；第四，監管尚未脫鉤的經濟實體的行政事業單位國有資產，實現行政事業單位國有資產的保值增值。對以上四個方面進行執行與管理就叫行政事業單位國有資產管理。

(2)分類

行政事業單位國有資產管理按運用方向分類可以分為經營性和非經營性國有資產；按存在形態分類可以分為有形、無形國有資產；按運用動態分類可以分為動產、不動產國有資產。

2、行政事業單位國有資產管理的特點與原則

行政事業單位國有資產是一種經濟資源，如依據法律取得的、國家資金投入的、國家征用、罰沒的、國家繼承的、國有資產收益形成的、接受饋贈的等，能夠用貨幣來計量，為行政事業單位所占有或者使用，從國家取得資產具有無償性、非經營性。總的來說，行政事業單位國有資產形成以財政撥款為主，無自我補償機制，范圍不斷調整，種類不斷增多，固定資產比重大，福利功能強的特點。行政事業單位國有資產管理一般應當遵循以下原則：資產管理與預算管理相結合，主要通過資產配置環節、收入管理環節、統計報告環節等積極探索采用實物費用定額編制相關經費預算；資產管理與財務管理相結合；實物管理與價值管理相結合。

3、行政事業單位國有資產管理的內容

為了加強和規范行政事業單位國有資產管理，需要對行政事業單位國有資產管理管理內容進行明確的界定。從現階段形勢可以看出，盡管在國有資產管理內容方面，行政單位與事業單位是存在一些區別，但是大致的管理內容包括七個方面，即資產配置方面、資產使用方面、資產處置方面、資產評估方面、資產統計報告和資產清查方面、監督檢查方面、產權糾紛調處工作方面。具體來說包括配置審批、完善配置標準、調劑使用審批、有償使用審批、處置審批與收入管理、清產核資實施與統計報告編制、境外資產與無形資產以及涉密資產管理，監督檢查等。

二、行政事業單位國有資產管理存在的問題

我國在進行政府機構改革后，資產管理狀況和使用效率有一定提升。但是，當前我國行政事業單位國有資產在管理上存在很多問題，具體表現在：

1、單位產權關系不明晰，國有資產流失嚴重

在我國實施改革開放政策后，一些行政事業單位開始進行經營活動，行政事業單位的非經營性資產逐漸向經營性資產轉變，資產的使用性質發生了重大變化，在這種經營環境下，行政事業單位的資產權屬就應該明確，以區分所有者、使用者以及經營者的具體關系，但是在具體經營中，眾多單位的非經營性資產沒有辦理資產轉移審批手續，更未進行資產評估登記，經營者和所有者的投資收益流失并未歸于國有。

2、體制不嚴謹，管理不規范

資料顯示，我國行政事業單位國有資產管理體制極不嚴謹，管理過程也不規范。首先，非經營資產在轉變為經營性資產的過程中由于缺乏監管以及保值增值壓力，導致資產使用過程極度浪費；其次，在行政事業單位國有資產處置中，時常會出現國有資產未經管理部門審核批準隨意處置的情況，國家財產直接流入單位或個人小金庫；再次，行政事業單位的固定資產報廢也大多未及時進行賬務處理，賬實不符現象嚴重。

3、債權等無形資產管理重視度不夠

一些行政事業單位對所屬債權不夠重視，債權防范和風險控制意識不強，管理和控制機制也不健全，一些單位違規地以某種聯營或多種經營的方式向單位借款并長期掛賬，這些借款在單位內部缺乏嚴格的監督和管理，責任不明確，回收困難，造成許多呆賬和壞賬。另外，在經濟體制革新變動階段，人員變動頻發，在更替過程中業務交接不到位，一些債權債務關系更難明確，給國有資產帶來重大損失。

4、資產配置不合理，使用效率低下

當前行政事業單位國有資產配置不合理情況嚴重。我國行政事業單位的國有資產主要依靠行政手段實現，具有無償性，粗放型的管理存在很多弊病。在資產配備上沒有科學的標準，一些配備標準并未嚴格實施，中央各部門之間、中央和地方部門之間以及各地方部門間的資產配置存在嚴重不公平現象，導致一些單位資產超標準配置而閑置或用于經營，一些單位資產配置隨意且盲目，許多購置資產并無實用價值，使用效率低下。

三、行政事業單位國有資產管理問題原因分析

1、對行政事業單位國有資產認識缺失

我國經濟體系中一貫受重視的是經營性國有資產，行政事業單位的國有資產一直被忽視，這導致我國行政事業單位國有資產無論認識還是管理都落后于體制改革甚至國企改革。行政事業單位的國有資產產權屬于國家，各級單位和部門只是代行所有權并擁有使用權，但是在實際工作中，一些行政事業單位將國有資產歸屬于本單位所有，任意購置或處理，造成國有資產使用效率低下流失嚴重。

2、國有資產管理立法滯后，制度缺失

當前我國行政事業單位國有資產管理缺乏完善的法律依據和制度作為標準，現下使用的仍是2006年制定頒布的《行政事業單位國有資產管理辦法》以及《行政事業單位國有資產產權登記實施辦法》等，隨著改革的深入和經濟的發展，這些法律制度已經難以適應新環境的要求。財政體制的革新以及政府職能的轉變等變化都對國有資產管理革新提出了新要求。同時，當前行政事業單位國有資產的審批、控制以及處理等都缺乏與時代環境相適應的制度。

3、缺乏有效的績效考評體系

我國經濟體制革新過程中，經營性國有企業在對國有資產管理上都會有相應的績效評價體系，而行政事業單位的國有資產則相對缺乏。由于行政事業單位是非經營性質的，不以盈利為目標，因此其收入和支出都難以具體量化，統一的財政撥款更讓行政事業單位的績效考評缺乏迫切性和主動性，這也導致了行政事業單位國有資產管理績效考評體系缺乏事實基礎。

4、管理機制不健全，非轉經資產管理松弛

我國行政事業單位國有資產管理機制仍很不健全，首先，在資產的配置方面存在財政預算的約束弱化現象，對行政事業單位的國有資產配置缺乏強有力的約束標準，單位資金來源逐漸告別單一的財政撥款，向多源化發展，很多資金的透明度和協調度都缺乏監管；其次，國有資產的使用仍是通過行政手段實現，其處置也缺乏有力的機制監督，隨意性大。另一方面，行政事業單位的國有資產在向經營性轉化時產權關系明確不到位，所有者與經營者之間的權責利益關系沒有從制度上加以明確，很多時候行政事業單位的國有資產都處于以投代管或只投不管的狀態，產權虛置缺乏管理。

四、加強行政事業單位國有資產管理策略研究

行政事業單位國有資產是國有資產的重要組成部分，其管理也是公共財產管理的重要部分。在政府職能發生轉變后，根據公共財政理論必須對行政事業單位國有資產管理體系進行革新，具體完善策略可以從以下方面實施：

1、健全各項規章制度規范行政事單位國有資產管理

要完善行政事業單位國有資產管理必須從規章制度健全出發，真正做到有法可依，有章可循。針對現行《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》難以適應新環境國有資產管理的問題，各行政事業單位可以根據自身需求和發展需要，制定與本單位和部門相關的資產管理辦法，將國有資產管理與績效考核掛鉤，對資產的預算、購置、登記、使用以及處置構建完備的責任制度。另外，嚴格落實國有資產性質轉換審批手續，加大資產轉換透明度，讓國有資產的管理做更具系統化和規范化。

2、明確行政單位國有管理機構的部門職責

行政事業單位國有資產管理必須將管理制度與本單位結合并細化到具體部門，將責任落實到部門和個人。行政事業單位國有資產管理責任的落實可以根據部門工作流程來實施，也可設置專門的資產管理部門對各環節資產進行管理，責任人對資產的購置審批以及分發使用進行嚴格控制，根據單位實際需求進行采購，定期對單位國有資產進行盤點清查，將各部門國有資產管理狀況與責任人的獎懲升遷相互掛鉤。

3、加強國有資產信息化管理

網絡信息化趨勢不可擋，在企業管理信息化的今天，行政事業單位國有資產管理也可以通過信息化來強化。國有資產通過信息化管理，中央與地方以及財政部門和各行政事業單位之間的交流將更流暢，國有資產狀況也更透明，這樣不僅能提升資產購置預算的準確性更能為資產管理者提供準確信息。

4、強化國有資產監督力度

行政事業單位國有資產的管理的特殊性離不開監督，這種監督既包含專業的行政單位監督、單位內的部門監督，也包括社會監督和公民監督。行政事業單位國有資產權屬于國家，社會和公民對其購置使用及處理情況都具有監督權，尤其是完善各級國有資產管理機構設置，強化各級國有資產管理部門的職能，只有增加資產管理透明度才能更有利于提升資產管理監督力度。

參考文獻：

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