新形勢下中央銀行會計核算內(nèi)部控制研究

鄧惠琴

會計核算內(nèi)部控制是加強會計管理，保障資金安全、防范金融風(fēng)險的重要手段。隨著新形勢下中央銀行的職能調(diào)整和會計核算業(yè)務(wù)迅速發(fā)展，中央銀行會計內(nèi)外環(huán)境、核算監(jiān)督模式都發(fā)生了較大的變化。同時，新系統(tǒng)、新業(yè)務(wù)的發(fā)展也加大了會計核算和資金流動的風(fēng)險性，對央行會計核算管理和風(fēng)險控制提出了更新、更高的要求。

一、新形勢對中央銀行會計核算和內(nèi)部控制的影響

（一）會計核算主體發(fā)生變化。目前，央行已實現(xiàn)了《中央銀行會計集中核算系統(tǒng)》、《中央銀行大、小額支付系統(tǒng)》、《中央銀行會計集中核算電子對賬系統(tǒng)》上線運行，中央銀行地市級及以上機構(gòu)作為支付系統(tǒng)的直接參與者，將會計核算主體從縣支行上移到中心支行，完成了分散會計核算向集中會計核算的轉(zhuǎn)變，為新形勢下的支付結(jié)算環(huán)境搭建了通暢、快捷、優(yōu)質(zhì)的核算服務(wù)橋梁。

（二）會計監(jiān)督模式發(fā)生變化。2005年，《中央銀行會計集中核算事后監(jiān)督系統(tǒng)》上線運行，將會計事后監(jiān)督從會計核算部門獨立出來，成立事后監(jiān)督中心，形成了分散監(jiān)督與集中監(jiān)督靈活并存、人工監(jiān)督與計算機監(jiān)督相互結(jié)合的模式，對會計、國庫、貨幣金銀等部門的日常會計核算業(yè)務(wù)進行復(fù)審和檢驗，標志著中央銀行會計監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。

（三）會計管理的社會影響力發(fā)生變化。一是隨著中央銀行職能的轉(zhuǎn)變，在傳統(tǒng)的支付清算、貨幣發(fā)行、經(jīng)理國庫等核心業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上,增加了監(jiān)督管理、執(zhí)行貨幣政策等職能,會計工作內(nèi)涵日趨豐富。二是定期借記、支票影像、國庫代發(fā)等新業(yè)務(wù)的推廣,使央行會計服務(wù)對象從金融機構(gòu)、財稅部門擴大到企事業(yè)單位和社會普通公眾，服務(wù)對象的范圍日漸擴大。三是在當前國內(nèi)外金融形勢十分復(fù)雜，通脹預(yù)期居高的情況下，社會普通公眾也開始關(guān)注會計業(yè)務(wù)部門公布或?qū)ν馓峁┑臄?shù)據(jù)和分析材料，社會影響力日益增強。

二、央行會計內(nèi)部控制的特點與新形勢發(fā)展要求的比較

（一）會計內(nèi)部控制體系建設(shè)的滯后性與業(yè)務(wù)發(fā)展先進性的矛盾

一是制度建設(shè)滯后，跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展的步伐。目前央行下發(fā)實施的內(nèi)控指導(dǎo)文件主要是1997年第318號《關(guān)于進一步加強人民銀行會計內(nèi)部控制和管理的若干規(guī)定》、2006年《中國人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》兩個文件，由于時間久遠，有些內(nèi)容已跟不上新業(yè)務(wù)發(fā)展的步伐。比如在《關(guān)于進一步加強人民銀行會計內(nèi)部控制和管理的若干規(guī)定》中，對會計事后監(jiān)督業(yè)務(wù)的有關(guān)要求，還停留在會計營業(yè)部門設(shè)置事后監(jiān)督崗位這一模式上，與當前集中事后監(jiān)督模式已不相適應(yīng)。同時由于對文件的理解、執(zhí)行存在偏差，各分支機構(gòu)制定的內(nèi)控制度各不相同，缺乏統(tǒng)一規(guī)范性。二是風(fēng)險評估體系不完善，不利于內(nèi)控目標的實現(xiàn)。風(fēng)險評估包括法律風(fēng)險、聲譽風(fēng)險、資產(chǎn)風(fēng)險、信息技術(shù)風(fēng)險、效率風(fēng)險和操作風(fēng)險等，常采用定性或定量的方法進行風(fēng)險分析，將風(fēng)險區(qū)分為高、中、低等不同的風(fēng)險等級。然而，由于缺乏科學(xué)、有效的風(fēng)險評估體系和獨立的會計風(fēng)險評估機構(gòu)，風(fēng)險評估的職責(zé)、任務(wù)、目標尚不能明確，評估的手段也缺乏一定的先進性，對會計風(fēng)險評估結(jié)果的運用也缺乏指導(dǎo)，制約了內(nèi)控機制建設(shè)的發(fā)展，因此，符合中央銀行實際的先進的風(fēng)險評估體系還亟待完善。

（二）內(nèi)部控制手段的單一性與業(yè)務(wù)靈活性的矛盾

一是對重大會計事項控制手段單一。根據(jù)總行《重大會計事項審批制度》的規(guī)定，大額轉(zhuǎn)帳、錯賬沖正、補記賬務(wù)、非正常掛賬、銷賬等重大會計業(yè)務(wù)由會計主管審批后辦理。目前采取的手段是在會計憑證上簽字、會計主管坐班日志中登記的方式進行控制，這種仍以傳統(tǒng)手工操作方式為主的內(nèi)控監(jiān)督手段顯得十分落后,流于形式，有時甚至存在先處理后簽字的現(xiàn)象，重大會計事項審批成了事后審核。二是對法定存款準備金使用的控制手段單一。目前央行采取按旬考核法人存款準備金的辦法，通過手工錄入存款科目余額和法定準備金率，由系統(tǒng)自動計算法定準備金余額，日終時系統(tǒng)對透支賬戶發(fā)出罰息提示。根據(jù)法定存款準備金日間可以使用的規(guī)定，一個金融機構(gòu)的法定存款準備金和超額存款準備金統(tǒng)一在其“**準備金存款”賬戶中管理，業(yè)務(wù)日中時，對法定存款準備金余額的控制只能通過人工查詢動態(tài)信息、核對登記簿、手工計算差額來進行，手段落后單一且存在較大風(fēng)險隱患。三是對系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作員的控制手段單一。央行的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)還延襲操作員代碼+口令登錄的作法，手工填制口令卡由會計主管統(tǒng)一保管，每月更換一次，如有口令失密、被盜，就會被他人冒名登入。商業(yè)銀行已經(jīng)普及的指紋識別、口令卡等靈活的內(nèi)控手段,還沒有在“中央銀行會計核算系統(tǒng)(ABS)”、“國庫業(yè)務(wù)會計核算系統(tǒng)(TBS)”等業(yè)務(wù)系統(tǒng)中得到應(yīng)用。

（三）基層央行會計人力資源緊缺與系統(tǒng)發(fā)展剛性需求的矛盾

基層央行普遍存在會計隊伍結(jié)構(gòu)老化、流動性差、人員緊缺的現(xiàn)象，無法根據(jù)業(yè)務(wù)量靈活調(diào)整崗位設(shè)置，造成系統(tǒng)崗位設(shè)置剛性需求與人力資源緊缺的予盾。一是系統(tǒng)設(shè)置需求量大。目前會計業(yè)務(wù)部門(含會計、國庫、發(fā)行)共有業(yè)務(wù)系統(tǒng)15個, 僅是ABS、TBS系統(tǒng)核算崗位設(shè)置就有22個，另外還有統(tǒng)計分析、國債管理、綜合分析等其他崗位，共計超過40個。而目前基層支行會計國庫部門人員為6-10人左右，與系統(tǒng)崗位設(shè)置的需求相去甚遠，不可避免出現(xiàn)兼崗、混崗、交叉代班等情況，要害崗位強制休假和輪換制度也難以得到落實，為會計安全管理埋下風(fēng)險隱患。二是各業(yè)務(wù)系統(tǒng)兼容性差。ABS、TBS、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、貨幣金銀管理信息系統(tǒng)相互之間無業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)自動傳輸和比對校驗，不能有效減少工作環(huán)節(jié)和崗位設(shè)置，形成了系統(tǒng)越先進、操作越繁瑣、人手越緊張的怪圈。三是會計專業(yè)隊伍素質(zhì)退化。隨著新業(yè)務(wù)的推廣、新核算方式的引入，對會計人員綜合素質(zhì)的要求也越來越高。但受自然減員、新生力量匱乏、現(xiàn)有人員文化水平較低等因素影響，縣支行人員老化、知識結(jié)構(gòu)不合理的問題越來越突出，復(fù)合型會計人才很少，一專多能或獨當一面的人更是寥寥無幾，難以滿足新業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

（四）激勵機制的缺乏與內(nèi)部控制問責(zé)制的矛盾

會計工作是基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，具有十分重要的地位，做得好與壞與會計資金安全緊密相關(guān)，直接反映會計內(nèi)部控制成效。長期以來，央行對會計人員采取差錯問責(zé)制，通過現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查、突擊檢查等方法，對會計制度建設(shè)、會計核算過程、會計檔案管理等會計事項進行檢查，對差錯實施處罰，以達到督促會計人員加強安全防范意識的目的。由于會計業(yè)務(wù)操作程序嚴密、繁瑣，憑證賬表簿要素眾多，從印章是否齊全，金額大小寫是否符合規(guī)定，到是否按規(guī)定使用重要空白憑證、登記賬表簿，業(yè)務(wù)處理手續(xù)是否規(guī)范等，事無巨細都是內(nèi)控要求的范疇，因此每次內(nèi)控檢查難免存在這樣或那樣的問題，小則考核扣分，大則通報批評，重則追究相關(guān)刑事責(zé)任。相對而言，目前對會計人員的激勵機制還沒有建成體系，這在一定程度上挫傷了會計人員的工作積極性，特別是一人多崗的會計人員更是覺得委屈，認為做得多相對就會錯得多，付出與收益不成正比，有的甚至產(chǎn)生抵觸情緒，不利于會計內(nèi)控管理的發(fā)展。

三、完善央行會計內(nèi)部控制體系的對策

（一）健全會計內(nèi)控制度，規(guī)范會計管理

一是結(jié)合實際情況,對會計內(nèi)控制度進行一次徹底梳理,將過時的、不切合實際的內(nèi)控制度淘汰取消，有漏洞有隱患的及時補充、修訂、完善，對新業(yè)務(wù)、新程序、新系統(tǒng)則參考有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實際，制定切實可行的配套內(nèi)控細則。二是切實落實崗位責(zé)任制，按照相互分離、相互制約的原則,針對不同的崗位和業(yè)務(wù)特點制定相應(yīng)的崗位責(zé)任制度，嚴密各個環(huán)節(jié)的所有操作程序，做到責(zé)任到人，責(zé)任到崗，實現(xiàn)層層負責(zé)，級級監(jiān)管，避免管理失控、制度懸空，形成全方位、多層次的會計監(jiān)督管理模式。三是對要害崗位人員和會計主管實行定期輪崗和強制休假制度，以便于及時發(fā)現(xiàn)管理上和系統(tǒng)操作上存在的問題，促使管理制度不斷的完善。四是完善會計檢查制度，對知錯不改、屢糾屢犯等違規(guī)行為加大處罰力度，充分發(fā)揮會計檢查的監(jiān)督、糾正作用，促使會計人員自覺履行操作制度化、規(guī)范化。

（二）完善風(fēng)險評估體系，識別風(fēng)險、科學(xué)運用

風(fēng)險評估是識別和分析相關(guān)風(fēng)險并確定應(yīng)對策略的過程，它能夠指明內(nèi)部控制措施實施的方向，是加強管理、防范風(fēng)險的必要手段，一個完善的風(fēng)險評估體系應(yīng)具有可操作性和科學(xué)性。一是完善評估機構(gòu)。建議成立專門的風(fēng)險評估機構(gòu)或部門，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本單位的風(fēng)險評估工作，制定風(fēng)險管理制度和程序，明確風(fēng)險評估工作的職責(zé)、任務(wù)、目標，以及實施主體、對象和內(nèi)容。二是有效識別和科學(xué)鑒定。在定量分析和定性分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合中央銀行會計特點，可考慮采用“色彩區(qū)別法”對風(fēng)險進行分類，比如：將有足夠控制措施，并且處于可接受水平之內(nèi)的會計風(fēng)險歸納為綠色；正在采取措施、能迅速降低風(fēng)險水平的歸納為黃色；不可接受風(fēng)險為紅色。這樣的風(fēng)險分類科學(xué)、清晰，有利于風(fēng)險識別，為風(fēng)險等級鑒定提供很好的參考依據(jù)。三是充分運用評估結(jié)果。風(fēng)險評估的最終目標是防范風(fēng)險，服務(wù)于管理，因此要充分利用風(fēng)險評估結(jié)果，對會計風(fēng)險隱患進行深入分析，找出問題的根源所在，通過預(yù)測與假設(shè)，對各種風(fēng)險發(fā)生的可能性、規(guī)律性進行研究分析，制定風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案防患于未然。

（三）再造業(yè)務(wù)流程，在人工控制與機器控制相結(jié)合的基礎(chǔ)上，強化科技約束效力

一是在ABS、TBS等業(yè)務(wù)系統(tǒng)中插入內(nèi)控監(jiān)督程序，有效提升系統(tǒng)控制功能。重大會計事項必須由會計主管通過計算機授權(quán)方可進行后續(xù)業(yè)務(wù)處理，同時在《會計主管坐班日志》中記錄，強化會計主管對重大會計事項的控制，杜絕審批流于形式。二是對日間使用法定存款準備金等特殊業(yè)務(wù)設(shè)置紅線提示，提高業(yè)務(wù)經(jīng)辦員的警惕性，及時督促有關(guān)機構(gòu)組織資金彌補不足，避免出現(xiàn)惡意透支帶來的損失。三是加強系統(tǒng)對操作員的控制，采取先進的指紋登錄模式，有效避免他人冒登系統(tǒng)，增加操作員超時自動簽退功能，防止因遺忘簽退而導(dǎo)致他人冒用。四是將互不支持的業(yè)務(wù)核算系統(tǒng)整合在一起，如ABS與固定資產(chǎn)系統(tǒng)、登記簿系統(tǒng)的整合，TBS與國庫統(tǒng)計分析系統(tǒng)的整合，實現(xiàn)央行會計的真正流程化，減少業(yè)務(wù)操作的重復(fù)性，從而達到資源有效配置、提高工作效率、實現(xiàn)成本效益的目標。

（四）加強會計隊伍建設(shè)，夯實會計管理內(nèi)部環(huán)境

素質(zhì)優(yōu)良的會計隊伍是內(nèi)控機制有效運行的重要條件和基礎(chǔ)，因此加強會計隊伍特別是基層央行的會計隊伍建設(shè)，是新形勢下業(yè)務(wù)發(fā)展和內(nèi)部控制的需要。一是通過“內(nèi)外兼修”的方法加強會計人員素質(zhì)教育，培養(yǎng)新時代“四好”會計人才：一個好思想，即有愛崗敬業(yè)的精神，有誠實守信的態(tài)度，具備優(yōu)良的會計職業(yè)道德品質(zhì)；一筆好賬，即有較高的專業(yè)技術(shù)水平，會計實務(wù)操作能力；一篇好文章，即有較高的綜合、分析、判斷、寫作水平，能為會計事業(yè)的發(fā)展提供參考意見和建議；一個好電腦，即具備較高的電腦基本知識和電腦操作水平技術(shù)，能緊跟會計電算化的步伐。二是盡快出臺會計人員獎勵考核辦法，對實現(xiàn)全年會計核算業(yè)務(wù)“零差錯”、發(fā)現(xiàn)并有效控制會計資金風(fēng)險行為、為會計內(nèi)控管理做出突出貢獻的部門給予精神及物資上的獎勵，提高會計人員崗位津補貼，對業(yè)務(wù)素質(zhì)高、堅持原則的會計工作人員在評先評優(yōu)、職稱聘任、職務(wù)提撥等方面給予傾斜，有效激發(fā)會計人員的工作積極性。三是充實會計人員數(shù)量，在客觀條件上達到與內(nèi)控要求相藕合，減少或避免兼崗、混崗、交叉代班等現(xiàn)象，實現(xiàn)“量”的充裕，同時加強對會計人員崗位任職資格審查工作，把責(zé)任心不強、弄虛作假或信用狀況不良的會計工作人員調(diào)離會計工作崗位，實現(xiàn)“質(zhì)”的提升，進而優(yōu)化會計管理內(nèi)部環(huán)境，使會計內(nèi)部控制得到有效運行。

參考文獻：

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