當前農業農村經濟社會發展現狀、問題及政策安排芻議

吳姝幟

農業是安天下、穩民心的戰略產業，農村的繁榮穩定是國家繁榮穩定的基礎，關系到社會穩定和發展全局性?！笆晃濉逼陂g，在一系列強農惠農政策措施的強力推進下，農業和農村經濟社會取得長足發展。但是，也出現了一些不可忽視且亟待解決的新問題。對此，有必要緊密結合當前我國農業和農村經濟社會發展的新形勢、新特點，采取及時有效的應對之策，確保實現農業和農村經濟社會的可持續發展。

一、農業農村經濟社會發展現狀

（一）農業生產能力逐年增強。糧食生產快速發展，單位面積產量大幅度提高，2004年以來我國糧食生產總量實現了“七連增”，2007-2010年連續4年超過5億噸，2010年產量創造了新的歷史記錄，達到5.46億噸，比2009年增長2.9%，人均糧食占有量穩定在800斤左右。同時，其他主要農產品也穩中有增，油料、糖、蔬菜、水果、肉類、禽蛋、奶類、水產品等農產品健康發展，產量穩定增長。農產品供給基本實現了由長期短缺到供求基本平衡、豐年有余的歷史性轉變。

（二）農村剩余勞動力有效利用。“十一五”期間，我國第一產業就業人數占總就業人數的比重由44.8%下降到38.1%，下降了6.7個百分點。2010年全國農民工總量達到2.42億人。從第六次全國人口普查數據看，居住在城鎮的人口占總人口的49.68%，居住在鄉村的人口占50.32%。同2000年人口普查相比，城鎮人口比重上升了13.46個百分點，為城鎮現代工業的發展提供了所必須的勞動力資源。

（三）農民經濟收入水平大幅提高。2010年，農村居民人均純收入達到5919元，比2005年增長81.8%，扣除物價因素，年均實際增長8.9%，連續6年超過6%，其中2010年實際增長10.9%，比城鎮居民人均可支配收入實際增速快3.1個百分點，是自1998年以來首次快于城鎮居民。

（四）農村社會保障水平明顯提高。2010年末，全國已有5228.4萬農村居民得到了政府最低生活保障， 2678個縣(市、區)開展了新型農村合作醫療工作，新型農村合作醫療參合率達到96.3%，列入國家新型農村社會養老保險試點地區參保人數10277萬人。大約1.4億的農村中小學生享受了免除學雜費和書本費的政策，1100萬名特困寄宿學生獲得生活補貼。

（五）農民生活質量明顯改善?！笆晃濉睍r期，國家累計投資1009億元實施農村飲水解困和飲水安全工程，解決了2.1億農村人口的飲水安全問題。全國已基本實現“村村通”公路，81.9%的鄉鎮已經完成農村電網改造，98.7%的村通電，97.6%的村通電話，97.6%的村能接收電視節目。2010年，農村居民人均生活消費支出4382元，比2005年增長71.5%，年均增長11.4%；反映消費結構和水平的農村恩格爾系數由2005年的45.5%下降到2010年的41.1%。

二、農業農村經濟發展面臨的主要問題

（一）農業科技推廣應用水平較低。據中國農科院有關專家估測，我國目前農業科研的總體水平同世界先進水平相比至少相差15-20年?？萍汲晒暙I率和農業科技成果轉化率均不到40%，遠遠低于發達國家70%-80%的水平。同時，農業科技推廣部門人力、財力分布失調，資源配置不合理客觀存在。另外，隨著農村勞動力轉移，大量有文化、有知識的農村年輕勞動力向城市轉移，降低了農業勞動者的整體素質，農業兼業化、農民老齡化和農村空心化的趨勢已現端倪。

（二）農業抵御自然災害的能力不強。我國農業因災損失十分嚴重，僅2010年全國因災損失糧食就高達1107億斤，這凸顯了我國農業抗災能力不足，農業靠天吃飯的局面始終沒有得到根本性地改變。僅從耕地質量看，我國目前中低產田占到總耕地面積的三分之二以上，優質耕地占比少，有效的灌溉面積僅占總耕地面積的46%。同時，農業基礎設施較為薄弱，對農業生產的保障功能大大下降，農業防災抗災的能力十分有限。

（三）生產要素和生態環境問題凸顯。據統計，從1996年到2008年的12年時間，我國的耕地面積減少了1.25億畝，目前耕地總面積約18.26億畝，僅是世界人均水平的40%。農業水資源短缺和利用粗放，主要灌區的渠系利用系數只有0.4-0.6，約有一半的水被浪費。同時，農業生態污染問題嚴重。據有關資料顯示，全國每年應用的化學農藥以有效成份計達20萬噸，全國化肥施用量則已躍居世界第一位，平均每畝耕地施肥高達14公斤，不可避免地造成對農業生態環境的污染。

（四）農產品市場的調控能力弱化。由于市場調節作用的滯后性，“谷賤傷農”、“菜賤傷農”，以及欠收導致的“災荒”、“天價菜”現象，放大了農產品市場供給的不穩定性，進一步加大了國家對農產品市場的調控難度。同時，國家對農產品的儲備數量和結構不合理，使得儲備體系難以有效發揮平抑價格波動的功能；加之農業國際化程度的深入，國際市場對國內市場的影響越來越大，如國內大豆行業及定價權幾乎被美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達孚四大糧商所控制。

（五）少數地方農民種糧的積極性下降。農民收入渠道拓寬，形成種糧比較效益過低；農資價格持續上漲，增加了農民的種糧成本；農業基礎設施建設滯后，導致農業種植風險加大。在上述方面因素影響下，農村青壯年勞動力大量外出務工或是棄農經商，在一些地方出現了將農田改種其他經濟作物甚至撂荒等現象，農業種植的廣種薄收、粗放經營特征也愈加明顯，與上世紀八十年代農民精耕細作形成鮮明對比，農民種糧積極性下降成為越來越突出的問題。

三、農業農村經濟發展新形勢下的政策安排重點

（一）解決好“人往哪里去、轉移到哪里”的問題，加強小城鎮和農村中心集鎮建設，引導農村剩余勞動力向小城鎮和農村中心集鎮轉移。一是認真做好城鎮建設規劃，構建布局合理、功能完善、協調發展的城鎮體系，完善公共服務功能，引導農村剩余勞動力向城鎮中心區聚集。二是強化城鎮產業支撐，增強城鎮發展動力。加快推進城鎮工業化進程，努力擴大城鎮經濟總量，培育發展并優化城鎮主導產業、支柱產業、骨干龍頭企業和產業集群，提高城鎮經濟發展的規模效應和聚集效應。三是大力發展城鎮服務業，擴大就業領域。要依托城鎮發展面向城市和農村的服務業，引導各類資本在更廣泛的領域進入科技教育、文化傳媒、鄉村旅游、金融保險、社區服務、信息中介等現代服務業為城鎮職工再就業和農村進城人口提供更多的就業機會。四是深化城鎮配套改革，創新體制和運行機制。堅持政府主導、市場運作原則，建立多渠道、多元化的城建投資體制，在占補平衡的前提下開展遷村騰地和農民集中居住，解決城鎮發展所需的土地問題。實行有利于勞動力合理流動的就業引導政策，積極引導農村富余勞動力向非農產業轉移和跨地流動就業。同時，加快完善社會保障體系，加快城鎮養老、失業、醫療、工傷、生育等社會保障體系建設，將進城農民納入城鎮社會保障體系。

（二）創造有利于農業科技推廣應用的環境和基礎條件，加強農業科學技術的推廣應用，提高農業科技和現代化水平。一是改革農業科技推廣體制，為創造現代高效的農業科研和技術推廣體系提供制度保障。進一步明確各級政府農業部門的職責，充分發揮農業科研院所的作用。建立對農業科技推廣部門的監督與考核機制，提高農業技術推廣體系的運行效率。二是增加對農業科研與技術推廣的投入。提高農業科技投資占農業生產總值的比重，加大對農業科研、推廣的公共投資力度。三是加快先進農業科技的轉化和普及應用效率。大力推廣節水型農業灌溉技術，建設節水灌溉工程，建設節水型農業試驗、示范、推廣、培訓的綜合基地和示范工程。針對農藥、化肥殘留污染，大力推廣測土配方施肥、按需施藥，降低農藥、化肥施用量。針對農作物病蟲害問題，要積極開展農作物抗病蟲害治理研究和種子選育。四是加強對農民的農業科技教育與技術培訓。由政府或農業技術推廣部門組織專家深入鄉村或田間地頭，為農民講解農作物種植和病蟲害防治科技知識，舉辦農業技術講座，利用各類農村媒體為農民提供農業科技信息等。

（三）更加鞏固農田水利是農業基礎的意識，加強農田水利建設，增強農業抗災能力。一是發揮政府在水利建設中的主導作用，落實經費保障職責。建立起由政府主導、水行政主管部門牽頭的水利建設管理機制，足額落實公益性、準公益性水利建設基本支出和維修養護經費。二是建立水利投入穩定增長機制，大幅度增加各級財政水利投資規模。切實用好從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設的政策，并在引導金融機構增加信貸資金投放力度的同時，采取財政貼息、預算還本的方式，加大公共財政投入力度。三是加強水利建設統籌規劃，形成防洪減災、水資源供給和水環境三大保障體系。發揮水利防汛抗旱作用，增強水旱災害應急管理能力。進一步加快大江、大河堤防加固和河勢控制工程建設，實施主要支流堤防加固，加強大中型病險水庫除險加固建設。特別是要關注農村高標準農田和中低產田改造，并切實做好農田排灌、土地整治、土壤改良、機耕道路建設工作。

（四）守住耕地資源底線，加強農村水土資源的保護和管理，穩定和提高糧食生產能力。一是實行最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝“紅線”。在現有基本農田保護區中劃定永久性基本農田，規定長期不得占用。特別是要防止農村土地流轉中出現的違法工業占地現象，嚴肅查處違法違規占用耕地案件。二是實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。建立農村土地利用標準體系，嚴格用地標準管理，深化土地有償使用制度改革，發揮市場配置資源的基礎性作用，并建立節約集約利用評價考核制度。三是加強土地整理和農田綜合治理，優化耕地布局和改良土壤質量。針對農田普遍存在的田塊分割細碎、農田基礎設施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現象，通過土地綜合整理，改善土地利用狀況，充分挖掘土地資源潛力，提高集約化利用程度。同時，依靠科技進步，鼓勵研究和推廣適合我國國情的節水灌溉技術，培育節水抗旱品種，推廣節水栽培技術，提高水資源利用率。

（五）將糧食等重要農產品安全上升為國家戰略，加強對跨國糧商和國內糧棉油市場管理，增強國家對重要農產品市場的宏觀調控能力。一是保護農產品生產的積極性和正常利益。進一步加大種糧直補力度，穩定農資價格，建立糧食等重要農產品最低收購價與農業生產成本的合理聯動機制，保證農產品價格處于合理區間。特別是要建立重要農產品主產區利益補償制度，確保產區在轉移支付中得利。同時，扶持國內糧食等重要農產品收儲和加工企業，確保農產品經營企業有合理利潤。再次基礎上，確保農民的種植收益。二是掌握應對跨國糧商和外資沖擊的主動權。牢牢把握農產品收購加工流通領域、農業生產要素經營這兩個關鍵環節，提高外商進入農產品加工流通領域和種子經營領域的門檻，嚴格水稻、小麥等口糧加工產業和種業的外商準入制度、速度與規模。三是加強政策調控力度。繼續維持農產品價格逐步合理上升渠道，要建立完善的糧食等重要農產品安全預警系統，建立健全有效的市場信息反應網絡和重要農產品生產的國家價格指導調控機制。特別是要統籌考慮國內與國外“兩個市場，兩種資源”的關系，依據市場變化不斷調整調控政策，避免和減少農產品價格波動，保持國內農產品供應穩定。尤其是針對棉花等“兩頭在外”的產品，通過進口管理、儲備調節等措施保持，發揮調控穩定供求和平抑價格波動的功能。另外，還要充分利用農產品新興消費調節市場供需，建立糧食、油脂向燃料乙醇、生物柴油等生物質能源轉化的制度，從而避免在豐收年份谷賤傷農和處理陳化糧油。