王安石農田水利法對水利改革的借鑒意義

【摘要】農田水利法是體現王安石理財思想的一項重要經濟措施。本文從王安石農田水利法提出的歷史背景和其基本精神的角度進行了分析，并結合當前水利改革，提出其借鑒意義。

一、農田水利法的歷史背景

農田水利法（即農田利害條約）是北宋王安石變法中最能體現其“欲富天下則資之天地”的思想的一項重要經濟措施，也是中國古代第一部較為完整的、專門規定農田水利的全國性行政法規。

農田水利法的提出有著深刻的歷史背景。北宋是歷史上有名的積貧積弱的王朝：對內，由于北宋實行“不抑兼并”、“田制不立”的土地政策，存在嚴重的土地兼并現象加上豪強地主具有免稅免役的特權使得大部分的稅負落到平戶和民戶身上，農民階級和地主階級之間產生了深刻的階級矛盾；對外，北宋面對北遼、西夏的邊境威脅采取了消極妥協的態度，每年以大量的“歲幣”敬奉只求暫時的安穩，這種消極的軍事政策加深了“積弱” 的局面，致使北宋飽受嚴重的外敵憂患。在這種局面下，北宋統治者為加強封建專制統治，采取了一系列政治軍事措施，并滋生出龐大的官僚機構和軍隊數量，出現了“冗費、冗兵、冗員”的現象。“三冗”現象耗費巨大，是宋朝財政狀況入不敷出的根本原因。

在這樣的社會背景下，王安石向宋神宗提出了一系列的改革措施，意圖通過變法改變宋朝積貧積弱的局面，走上富民、富國、強兵之路。農田水利法正是王安石新法中有關發展生產的重要經濟措施，并取得了一定的經濟效益和社會效益。

二、農田水利法的基本精神

熙寧二年（公元1069年），宋神宗接受王安石的建議，正式頒布實行農田水利法。農田水利法的頒布和實施主要體現了以下基本精神：

（一）確定興修水利、發展經濟的思想

“三冗”現象導致了北宋財政入不敷出的狀況。王安石認為如果只增加稅賦而不發展經濟，是“闔門而與其子市”的方法，會激發更尖銳的社會矛盾。要從根本上解決財政問題，就要利用好自然資源、增加社會財富。受時代的限制，當時人們認為，農業生產就是是開發自然資源的最主要形式。因此，開墾農田、興修水利就成了王安石發展經濟的重要措施，也是農田水利法立法的思想所在。

（二）制定百姓、官員的獎懲制度

為了調動百姓和官員的積極性并確保農田水利工程順利完成，農田水利法制定了獎罰分明的制度。農田水利法中規定，對于提出農業耕作和水利建設意見的人，按照功利大小獎勵，并可以量才錄用，而對于故意阻撓工程修建、不出工料的人，則加以懲罰。熙寧四年時又補充規定，對興修農田水利有功的官員，按灌溉頃畝千頃以上、五百頃以上和百頃以上三等分別予以獎勵。

（三）制定水利工程的審核、監督制度

在調動人民積極性的同時，水利農田法也規定了嚴格的審核制度。一是在確定工程之前，各級官員要對百姓的意見進行調查，工程量大的要上報朝廷決定。二是，各州縣在施工之前，要求繪制成圖、闡述具體的實施方法并呈報上級機關。熙寧三年八月，根據呂惠卿的建議，宋朝實行了差官察訪制。由此建立了從意見采納到工程施工的一套較為完整的審核監督機制，確保工程完工質量。

（四）規定人力、資金來源機制

為保證人力和資金的充沛，農田水利法在實施中還規定了相應的來源機制。人力來源主要有居民按照戶等出工、軍隊出工和募饑民興水利。其中，募饑民興水利的辦法既給災民提供了就業機會，又保證了各地水利工程的興建。資金主要來源于政府提供和私人提供。農田水利法規定，財力不足的，官府貸以青苗錢，即提供長期、低息貸款。私人提供，分為有償貸款和無償捐款，對捐款興修水利工程的個人，官府還會給予獎勵。

三、農田水利法對當前水利改革的借鑒意義

農田水利法雖然存在著官員邀功害民等弊病，但從其基本精神和取得的效果來看，其實施是成功的。近年來，我國面臨著水資源短缺、水旱災害頻繁的問題。水資源的供需矛盾和農田水利建設滯后制約著我國進一步發展。在此情況下，2011年中共中央國務院印發了一號文件即《關于加快水利改革發展的決定》，借以扭轉我國水利建設滯后的局面。回顧北宋王安石變法，農田水利法中所體現的基本精神和相應措施對于當前水利改革仍具有借鑒意義。

（一）重視農田水利發展

王安石提出農田水利法，在于他深刻意識到到農田水利于國于民的重要性，以其興修農田水利才能長遠的發展經濟、國富民裕。我國在一號文件中提出將農業與水利結合，首次全面部署水利工作。文件更是“第一次全面深刻闡述水利在現代農業建設、經濟社會發展和生態環境改善中的重要地位，第一次鮮明提出水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性，第一次將水利提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全的戰略高度。”

（二）保證公共財政支出，吸引社會資金

興修農田水利的資金主要來源自政府貸款和私人提供。以現代眼光來看，農田水利是一項具有正外部性的公共產品，會使得廣大人民受益。因此，保證水利建設中的資金來源，首先要保證公共財政的支出，即文件中提到的“大幅度增加中央和地方財政專項水利資金”和“從土地出讓受益中提取10%用于農田水利建設”。其次，為吸引社會資金，實行“多籌多補、多干多補原則”。對私人提供公共品的行為予以補助有利于促進資源的合理配置，使得整個社會福利更大化。

（三）建立制度體系并不斷完善

農田水利法成功的重要原因之一在于制定了獎懲制度和審核制度并形成了制度體系。文件中提出以用水總量、用水效率、水功能區限納污、水資源管理責任和考核制度建立起最嚴格的水資源管理制度會有利于水資源的可持續發展。而農田水利法出現弊病在于對制度缺陷沒有進行完善，對出現的問題沒有及時的更正。在當前水利改革中，提出了“不斷創新水利發展體制機制”。在創新的同時，還應該建立對已有體制的有效評價機制，并不斷完善、及時更正才能彌補制度缺陷和避免制度變形。

參考文獻

[1] 漆俠.王安石變法[M].上海：上海人民出版社，1959.

[2] 李華，石變瑞.王安法研究史[M].北京：人民出版社，2004.

作者簡介：胡雪（1990-），漢族，四川自貢人，就讀于西南財經大學財政稅務學院，研究方向：稅務。

（責任編輯：趙春暉）