在社會服務體制、機制的改革與創新中發展非營利組織

景天魁

[關鍵詞]社會服務創新；非營利組織；服務型社會

[摘要]當前，城鄉居民對社會服務的需求呈爆發式增長，在提供社會服務方面具有優勢的非營利組織發展迎來了難得的歷史機遇。然而，非營利組織只有大力開展社會服務體制創新和機制改革，才能拓展巨大的發展空間。而創新，不僅是服務本身的創新，也不僅是服務組織和體系的創新，而是要走向社會類型的創新，即建設服務型社會。其特征是：生活服務業成為社會事業的基礎，社會服務成為社會團結的基本紐帶，非營利組織成為實施社會服務的基本主體，服務型社會和服務型政府協力合作。

[中圖分類號]C913.7[文獻標識碼]A[文章編號]0257-2826(2012)08-0006-07

加強社會服務，建設社會服務組織和體系，是社會建設的重要內容。換言之，在社會建設概念中，應該包括社會服務的內容；在社會建設實踐中，應該更加重視對社會服務的投入和管理。而社會服務的實施主體是非營利組織，如何在社會服務體制、機制的改革與創新中加快非營利組織發展，是當前社會建設和社會管理的一項迫切任務。

一、中國社會服務需求進入急劇增長期，為非營利組織的發展和壯大展現了空前廣闊的空間

改革開放30多年來，隨著經濟的持續快速發展，中國人均GDP從1978年的381元增長到2011年的3.5萬元；到2012年底，城鄉居民的社會保障基本可以實現全覆蓋，在得到資金保障之外，對社會服務的需求呈爆發式增長。加之長期以來存在著“重經濟，輕社會”、“強管理，弱服務”的政策偏向，城鄉社會服務基礎薄弱、設施匱乏、人才短缺、體制落后、欠賬太多，致使社會服務的供需矛盾非常突出。特別是在長期的經濟發展中，造成和積累了一些“有中國特色”的新問題，更使社會服務面臨空前巨大的壓力，迫切需要社會服務在體制、機制的改革與創新中加快發展。

一是“未富先老”。中國老齡人口正以每年3.28％的速度增長，約為總人口增長率的5倍，預計到2030年老齡人口將近3億。其中，中國城鄉失能和半失能老年人到目前為止已達3300萬，占老年人口總數的19％。老齡人口、失能和半失能老人的養老服務需求特別迫切，而社會養老服務體系建設仍然處于起步階段，與需求嚴重不相適應，加快社會養老服務體系建設已刻不容緩。近年來，從社區養老服務來看，與快速增長的社會需求相比仍相差甚遠，服務功能單一，規模過小，質量偏低，規范性差，沒有形成產業化格局，政策不夠配套，責任主體不明確。從機構養老情況來看，養老服務床位嚴重不足，而且絕大多數不具有護理服務功能；養老服務隊伍嚴重短缺，初步估計中國大陸需要1000萬以上養老護理員，但經過正規培訓的護理人員目前只有20萬人。

二是快速增加的空巢家庭。由于子女外出打工或者異地工作，城鄉空巢家庭比例很高。目前中國1.8億60歲以上老年人中，40％過著子女不在身邊或沒有子女的空巢生活，有的城市空巢老人家庭比例已高達70％以上?？粘怖先嗣鎸Φ淖畲髥栴}，不僅是日常生活照料，更主要的是精神生活方面的心靈孤獨。常年的空巢生活，使老人陷入孤獨、失落、抑郁、無助的情緒中，不僅加劇衰老，還可能由心理疾患演變為生理病痛。按照現有趨勢，未來10年、20年，空巢老人家庭比例或將達到80％－90％，屆時將有超過兩億的空巢老人，這對社會服務體制、機制的改革與創新提出許多新的要求。在服務內容方面，不僅包括生活照料、醫療保健，還包括精神慰藉、問題疏導和法律服務，還要鼓勵和吸引老年人主動走出家庭，走向社會，減少寂寞和孤獨感。在服務提供方面，在政府建設敬老院、老人福利院的基礎上，應大力引導社會資金投向社會養老服務事業，鼓勵私人企業開辦老年公寓等養老助老服務實體，對空巢老人實行有償服務，合理收費，集中管理，動員和吸引空巢老人入寓入院。

三是龐大的流動人口以及留守兒童、留守婦女和老人群體。第六次全國人口普查數據顯示，2010年中國大陸流動人口已達2.21億，約占人口總量的16.5％。不僅流動遷移日趨活躍，而且出現一些新的特征：一是新生代流動人口逐步成為主體；二是人口持續向沿海、沿江地區聚集，13個較大的城市群成為流動人口的重要吸納地；三是流動人口舉家遷移和長期居留趨勢明顯，流動兒童比例已經超過留守兒童比例。

流動人口與社會服務滯后的矛盾相當突出：首先，以戶籍制度為基礎的現行社會服務管理體制導致流動人口在勞動就業、權益保障、子女教育、技能提高、生活居住、公共服務、社會融合等方面面臨諸多困難與障礙，難以實現與流入地居民“同城同待遇”。其次，流動人口生存發展存在不少問題，如就業的流動人口中有30％以上未簽訂勞動合同，50％以上未參加社會保險，70％以上沒有將養老保險轉移到現工作城市，80％以上既無職業技術職稱，也未接受過職業培訓。再次，全國大部分農村很少有40歲以下的青壯年，留守兒童、婦女和老人的數量激增，農業生產、農村養老、社會治安等問題也十分突出。解決問題的根本之策是變農民工勞動力轉移為家庭式遷移，促進農村發展方式轉變，但這需要不斷創造一系列物質條件，提供一整套政策措施，需要一個較長的時期才能解決。

四是大量社會服務需求雖然不是中國獨有的，但由于人口總數龐大，社會變化急劇，需求增長旺盛，給社會服務造成的壓力卻是“獨大的”。例如，在“老有所養”的問題遠遠沒有得到解決的同時，“老有所醫”的問題已經非常突出了。一些老年人，特別是高齡老人，不僅生活不能自理，同時患有諸多慢性病，這些老年人尋找適宜的養老機構是迫切的需求。而目前集長期醫療護理、康復促進、臨終關懷為一體的“因病托老”機構或老年護理院卻是難以尋覓。

近年來，東部發達地區社會服務剛剛有所發展、有所改善，相比之下，西部地區的落后狀態就愈發凸顯，地區差距不但沒有縮小，還明顯拉大。特別是西部少數民族地區，由于歷史、自然、經濟、文化等諸方面因素制約，公共衛生服務還存在不少困難和問題。以涼山彝族自治州為例，按國家規定的標準計算，全州衛生機構平均缺員率為50％，縣衛生機構缺員率為30％，鄉(鎮)衛生院缺員率達70％以上。眾多基層醫療機構缺乏醫療設備，僅能提供打針、輸液服務。已建立的村衛生室由于缺乏醫生，難以提供最基礎的常見病診治和基礎性的公共衛生服務。

社會服務需求急劇增長的壓力，同時也是大力發展社會組織的動力，特別是在提供社會服務方面具有優勢的非營利組織發展迎來難得的歷史機遇。大力培育社會組織，發揮社會組織在社會服務中的作用，已經成為政府和全社會的共識。2011年以來發生的一系列涉及社會組織的事件，進一步推高了公眾對于社會組織健康發展的關注度。社會各界對于加快培育社會組織，加強規范管理，為社會組織健康發展創造條件的呼聲日漸高漲。國家“十二五”規劃綱要首次設專章闡述未來五年加強社會組織建設的工作思路，民政部也按照中央部署將促進社會組織健康發展列入民政事業“十二五”發展規劃的重點內容。在2012年的《政府工作報告》中，“理順政府與公民和社會組織的關系”也被當做“當前和今后一段時期深化改革的重點領域和關鍵環節”之一。民政部部長李立國在第十三次全國民政會議上提出，把基本公共服務外的養老服務、社區便民服務，運營各種類型的民政服務機構、慈善超市和捐助管理站等交給社會組織或市場主體，實現行政職能和社會力量的有效結合與良性互動。著力擴大民政事業的社會參與。協調制定和施行政府購買社會服務、資金補助等制度，制定和落實社會力量提供社會服務的優惠政策，推進民政服務機構公辦民營、民辦公助，鼓勵社會力量通過獨資、參股、合作、租賃、并購等方式參與社會服務。

當前我國社會組織正面臨著難得的發展機遇，然而，目前包括非營利組織在內的社會組織的現狀卻遠遠不能適應社會發展的要求，迫切需要社會服務體制、機制的改革與創新。創新包括：社會服務方式和非營利組織的創新、社會服務體系和社會類型的創新。

二、社會服務體制、機制的改革與創新，首先是服務本身的改革與創新

在提供社會服務方面，非營利組織既不像政府那樣具有強大的資源動員能力，又不如營利組織那樣具有便利的市場運營機制，非營利組織只有靠服務理念、服務方式、服務態度的創新，才能打開一片天地。如果服務能力不強，服務質量不高，單靠為市場所不愿為，為政府所不便為，即使面對巨大的發展空間，非營利組織也恐難有很大發展。

目前，中國非營利組織發展滯后，原因固然很多，但打鐵先要自身硬，提高社會服務能力是首要的。而現在的突出問題是非營利組織自身能力不足，服務內容單一，規范化程度不高，缺乏高素質的人才，服務需求的增長與服務人員的數量、質量之間明顯存在矛盾。一些公益性社會組織的服務人員大部分是“4050”下崗失業者，平均年齡偏高，專業知識欠缺；或者大多數是進城務工人員，缺乏專門訓練，并且就業穩定性較差。

因此，加強對社會服務從業人員提供包括免費培訓在內的各種職業培訓是首先要解決的問題。同時，應鼓勵和吸引更多大中專畢業生、社會優秀人才和專業護理人員從事社會服務工作，在高等院校和中等職業學校設立有關社會服務的各項課程，如醫療護理、心理咨詢、康復保健等專業課程，加快培養醫療、護理、營養和心理等方面的專業人才。制定服務崗位專業標準和操作規范，對社會服務從業人員進行職業資格和技能等級管理認證，實現持證上崗，加快實現社會服務人員的職業化、專業化。

三、社會組織層面的改革與創新

非營利組織應是提供社會服務的基本主體，但是長期以來，由于政府包攬太多，沒有很好地發揮各方面的社會力量參與社會服務。當前，要轉變觀念，創造條件，采取得力措施，推動非營利組織健康有序發展，積極培育引導各類社會組織(如公益性組織、社會團體、行業組織、志愿者組織等)參與和提供社會服務。

全國各地在推動非營利組織發展方面，正在創造一些新的經驗。例如，蘇州市改革和創新公益性社會組織的登記和管理方式，搭建培育平臺，率先提出了建設社會組織“孵化園”和“蘇州公益園”的目標。在社區服務方面，大力推進社區服務設施建設，形成了一批管理比較規范、服務比較系統、項目較有特色的社區服務品牌。上海市公益性社會組織發展迅速。近年來，圍繞社區居民基本生活服務需求，以公益性為宗旨，以非營利為目的，通過政府購買服務、建立公益孵化園等措施發展公益性社會組織，為社區居民提供優質廉價、無償或低價的民生服務。2009年12月，成立了全國首家“公益孵化器”——浦東公益園，目前入駐公益性社會組織20多家，通過公益創投和公益招投標活動，扶持一批公益性社會組織。

鑒于目前公益性社會組織自身發育能力較弱，東部較發達地區大多采取構建孵化平臺，建立公益園區的辦法，加快培育和發展各類公益性社會組織。政府部門向社會組織轉移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，重點培育和優先發展經濟類、科技類、公益慈善類和社區服務類社會組織，積極扶持發展行業協會、公益慈善類組織、農村專業經濟協會和城鄉社區社會組織。推進社會組織登記管理創新，拓展社會組織直接登記范圍，探索登記管理和業務主管職能一體化，推行社區社會組織備案制度。按照社會化、專業化的要求，進一步推進政社分開，加強社會組織制度建設，積極解決社會組織發展中的困難和問題，加快社會組織專職工作者職業化、專業化進程，營造社會組織發展的良好制度環境。加強對社會組織的管理和監督，完善法制監督、政府監督、社會監督、輿論監督和自我監督相結合的監管體系，加大對違法違規社會組織和非法組織的查處力度，健全社會組織退出機制，提高社會組織的公信力。

四、社會服務體系的改革與創新

社會服務體制、機制的改革與創新，不僅是技術層面的改革與創新，也不僅是組織層面的改革與創新，而是包括服務主體、服務內容、資源供給、政策供給、管理機制等在內的體系性的改革與創新。

1.從服務主體來說，必須多元化。所謂創新是指如何從原來政府這個單一主體轉變為多元化主體。這個轉變從根本上說，是由于客觀需要的推動。就以養老服務來說，單一的機構養老，不可能滿足需要；單一的傳統家庭養老，功能嚴重弱化。而正在發展中的社區養老是適應我國社會轉型期老齡化特點的一種新型養老模式，它的服務主體必然是多元化的：一是家庭，它具有傳統優勢，可以維系老年人的親緣氛圍，容易被老年人接受，子女也便于履行贍養老人的天職，家人對老人的關愛是無法替代的。二是社區，具有地緣優勢，互助性強，富有人情鄉情，可以發揮熟人社會特有的感情交流功能；社區最方便老年人之間開展互助服務，建立互助網絡，發揮身體健康、有能力的老年人的余熱，使老年人在互助中老有所為、老有所享。三是政府，通過政策傾斜與資金支持賦予社區居家養老更多的資源，實施各種優惠措施，通過政策引導和輿論倡導，發揮主導作用。四是非營利組織、專業社會工作人員、志愿者隊伍，開展公益服務活動，在全社會形成浩大的社會服務大軍?？傊?，要想推動我國社會服務體制、機制的改革與創新，必須構建一個政府、社區、家庭、公益性與專業性機構、社會工作者和志愿者群體共同參與的多元化服務體系。

2.從服務內容來說，必須多層次、多樣化。社會服務是面向社會、面向全民的，而社會是分層的，不同階層的社會成員對于社會服務內容的需求是有差異的。因而，在滿足人民群眾的基本需要和弱勢群體的生活需要時，要體現福利性和公平性；在滿足個人、家庭和特定群體的需要時，要體現自主性和自助性。與此同時，也應在一定程度上體現社會服務的商品屬性，運用市場機制，以滿足多層次、多樣化的需求。福利性社會服務、鄰里互助社區服務以及有償社會服務構成多層次的服務網絡。

城鄉社區是提供社會服務的基礎和平臺。社會服務要側重基層，貼近群眾，整合社區資源，建設以社區養老服務、法律服務、就業服務、衛生醫療服務、困難群眾幫扶服務等為內容的服務平臺，形成綜合性的規范化服務體系。

社會服務不僅包括物質生活方面的服務，還包括精神文化方面的服務。要克服重硬件建設，輕軟件建設；重專業性文化藝術活動，輕基層群眾性文化活動；重大型文化團體，輕民間文化和民營文化企業的現象。在政策上支持非營利性文化組織，扶持民營文化團體，引導帶動和支持公共文化服務體系建設。鼓勵社會力量積極參與公益性文化建設，提高文化產品和服務的供給能力。

3.從資源供給來說，應多個渠道、多種方式，既發揮政府的主導作用，又發揮市場配置資源的基礎作用。堅持政府、企事業單位、社會組織、個人等投資主體共同參與。除了政府向專業機構購買社會服務以外，要積極調動各種正式與非正式資源，動員家屬、朋友、鄰里以及各種志愿性組織積極參與，培育和發展社會服務的內生性、持續性支持網絡。

民政部民間組織管理局局長孫偉林在接受《嘹望》新聞周刊記者采訪時表示，政府將加大對社會組織發展的資金支持力度，建立利用財政資金支持社會組織參與社會服務的機制；加強對服務能力強、公信力高、影響力大的社會組織服務品牌的宣傳推廣，引導社會組織大力發展公益項目；鼓勵、支持和指導各地建立社會組織培育支持基地，設立社會組織發展基金，實施社會組織培育發展項目，通過這些措施，進一步增強社會組織綜合實力。

4.從政策供給來說，應建立統一、合理、普惠的社會組織稅收優惠政策體系，擴大社會組織所得稅優惠的范圍和幅度。而社會組織稅收優惠體系的建立和完善，需要登記管理部門的積極推動，更需要財政、稅收等相關部門的大力支持，相互配合。

對非營利組織等社會服務組織的政策支持，要落實到人，體現到對投身社會服務的專業和非專業的工作人員的保障和激勵上。廣大社會工作者是從事社會服務的前沿隊伍，他們最貼近基層，面對群眾，應該完善社會工作人才薪酬補貼、評估表彰、選拔任用等政策措施，建立社會工作人才隊伍的激勵機制。同樣，對社區工作人員、廣大志愿服務人員也要提供良好的制度環境。

5.從管理機制來說，應規范化、法制化。構建“統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管”的社會組織管理體制，建立社會組織監管信息平臺，形成登記審批、日常監督、稅務稽查、違法審查、信息披露、公共服務、行政處罰等各環節信息共享、工作協調的社會組織管理機制。

在社會組織管理機制方面，各地創造了許多新經驗。廣東在行業協會實行“五自三無”改革，實現協會“自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務”以及“無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門及無現職國家機關工作人員兼職”。從2012年7月1日起，所有社會組織均直接登記。北京、天津、浙江、安徽、湖南、海南等省市也先后探索雙重管理體制改革，實行直接登記。為適應公共管理和服務重心下移，各地探索、實行由縣(區、市)民政部門統一備案，由街道辦事處(鎮、鄉政府)作為業務主管單位并履行指導監督職責的備案管理制度，使得大量活躍于社區、為基層群眾服務但又暫不具備法人條件的社區社會組織能夠取得合法地位。上海、山東、江西、陜西、寧夏等地大力推動登記和備案雙軌制，據不完全統計，目前全國備案的社區社會組織已超過20萬個。

五、社會類型的創新——建設服務型社會

既然全面地、多層次地進行服務方式、服務能力本身的創新，適合中國文化傳統和社會結構特點的社會組織層面的創新，整體協調政府、企業和非營利組織、社區、家庭、個人等多元主體的服務體系創新，那么，我們所講的社會服務體制、機制的改革與創新，就不僅是技術層面的改革與創新，也不僅是社會組織層面的改革與創新，而是要創造一種新的服務型社會。這是我對社會服務體制、機制的改革與創新趨勢的預測，也是衷心的期待。對非營利組織的發展要從這樣一個高度去認識，要在創造服務型社會的過程中，發展和壯大非營利組織。

那么，怎樣定義服務型社會，為什么中國需要創建服務型社會?

“服務型社會”是孫希有博士創造的一個概念，他形成這個概念主要基于生產性服務業的發展。他認為，“當今社會，人們的一切經濟和社會行為都是為他人、進而也是為自我提供服務，服務是推動社會發展的手段和動力，是社會生產力發展的獨立要素?！彼亩x是：“‘服務型社會是指一切機構或行業均以服務為理念、以服務為手段、以服務為形式、以服務為目的方能取得成功的這樣一種社會類型”。我引用這個概念，更多地立足于對生活服務業在社會生活和社會發展中舉足輕重地位的強調。從這個角度看，服務型社會的特征是：

第一，生活服務業不僅與生產服務業一起，構成經濟產業的基礎，而且生活服務業還成為社會事業的基礎。從對就業的貢獻率來說，生活服務業提供的就業崗位將大大多于生產服務業；從對生活品質的貢獻率來說，生活服務業的貢獻遠大于生產服務業；即使就對GDP的貢獻而言，生活服務業也可與生產服務業相比肩。

第二，社會服務成為社會團結的基本紐帶，體現并滲透到社會生活的方方面面。在工業化、城市化、全球化加速推進的過程中，人們之間的關系難免出現疏離化、冷漠化的現象，像富士康連續發生的跳樓事件、“小悅悅事件”等，所呼喚的不僅是人們的良知，也是要求社會關系的重建。社會服務就是重建社會團結的基本紐帶。例如，北京市民一度對河南農民工有些議論，他們之中少數人的某些不當行為，曾經招惹坊間非議。但近年來，朝陽區的河南農民工，成立了青年志愿者組織，積極開展社區服務，贏得了市民的好評和信任，加速了外來打工人員與本地居民的融合，表明了社會服務對于加強社會團結具有非常有效的突出作用。

第三，非營利組織成為實施社會服務的基本主體。面對十幾億人的社會服務需求，政府的作用總是有限的，況且，大量的社會服務需要面對面地直接提供，行政化的方式是難以收到預期效果的。而營利性組織是市場的主體，但社會不是市場，社會服務更多的是一種基于道德、責任、情感的活動，與冷冰冰的市場交易、精細的利益計較格格不入。因此，盡管營利性組織對于提供某些層次和種類的社會服務有著存在和發展的空間，但也不能和難以成為提供社會服務的基本主體。非營利組織具有公益性、直接性、廣泛參與性等優點，是實施社會服務最合適的基本主體。

第四，服務型政府與服務型社會，不能用前者代替后者，也不能以后者取代前者。服務型政府要在推動服務型社會的建設中實現政府自身的轉型，服務型社會也只有在服務型政府的建設中才能順利形成。相對于服務型社會來說，政府不見得越小越好，越弱越好；相對于服務型政府來說，服務型社會也不是越單一越好，越依附越好；二者越合作、越互補、越協調、越協心協力越好。

筆者之所以預測和期盼服務型社會的到來，是因為像中國這樣的總量很大、人均水平卻很低的經濟體，即使總體上實現工業化、城市化了，單靠這個過程所帶來的現代因素和制度模式，也難以讓14億或15億之巨的中國人整體過上真正現代水平的幸福生活。我們不僅需要適應工業化、城市化、全球化的趨勢，發揮現代性因素的作用，還要發揮中國文化和社會的優勢資源，將二者恰當地結合起來——既維護家庭作用，又加強社區功能；既激勵個人自立自強，又強調社會互助共濟；既重視物質保障，又重視服務保障、精神保障；國家與社會之間、社會與家庭之間，不是一味分離、更不是一味對立，而是有分有合、各司其職，密切合作。這樣我們就可能以較低的成本，解決西方國家用較高成本才能解決或者沒有很好解決的問題，為占世界總人口1／5的國人提供溫馨滿意的社會服務，不僅能夠化解社會服務和社會發展的壓力，而且能夠為世界貢獻新的社會服務體系模式。

[責任編輯李文苓]