發(fā)揮土地儲備功能根在“統(tǒng)控”

張左　肖敏

全面實行圈內(nèi)建設(shè)用地儲備統(tǒng)控是進一步發(fā)揮土地儲備作用的根本所在。

土地儲備“三重”效應(yīng)

婁底市土地儲備制度推行，起步于2001年《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）下發(fā)時期，富有實質(zhì)性效果的發(fā)展標志是2005年土地儲備機構(gòu)建立和2006年《婁底市土地儲備管理辦法》出臺。

幾年來，婁底市土地儲備工作，取得了顯著成效，主要突顯在三個方面：

一是增強政府對土地市場的調(diào)控能力。政府對土地市場的調(diào)控能力，主要體現(xiàn)在政府能否高度壟斷土地一級市場，關(guān)鍵在于所有一級市場土地是否高度統(tǒng)一在政府掌控中。基于這個觀點來看婁底市推行土地儲備制度前后變化，反差非常明顯。

推行土地儲備制度之前，即便是法定的建設(shè)用地實行了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與具體建設(shè)用地審批相分離制度，明確了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用由市、縣人民政府呈批，可由于舊的用地觀念等種種原因所致，各種用地都最終被想要用地和想通過運作土地獲取土地利益的單位、企業(yè)和個人分散常控。結(jié)果是土地市場不是政府在調(diào)控，而是被分散常控土地者操縱。推行土地儲備制度后，盡管仍然存在分散常控土地現(xiàn)象，但整體上有了根本性大改觀。

2005年到2011年期間，后期年份政府儲備掌握的土地存量平均每年在600公頃左右，約為2005年到2011年平均年度總量的一半以上。土地一級市場方面，儲備土地供給面積占土地一級市場總供面積比，由2005年的1.37％增長到2011年的77.09％，增長了75.72個百分點，儲備土地供給價款所占一級市場總供價款比，2011年為86.99％，是2005年1.25％的69.59倍。

二是凸顯對城市發(fā)展的支撐保障作用。一方面，近幾年來，除了保證按供地計劃正常提供土地外，為抵押貸款提供了136.48公頃土地，抵押融資16.04億元；為發(fā)行債券提供了87.3公頃土地，債券融資12億元；且七年時間共創(chuàng)收土地出讓價款37億元。其中2011年儲備土地供給面積261.15公頃，土地價款19.32億元，成為歷史之最。

另一方面，土地收入的財政進庫額度大增，據(jù)統(tǒng)計，2005年，整個土地市場供給面積121.84公頃，實收土地價款只有1699.38萬元，平均每畝土地收入不到1萬元，而到2011年，全年土地出讓面積339.46公頃，土地收入則達到了222193萬元，平均每畝土地收入43.64萬元，相比之下，平均每畝土地收入提高了42.64倍。

三是對完善土地管理制度具有積極推動作用。實踐證明，推行土地儲備制度，可以完全杜絕社會上的囤地行為和操縱土地市場行為，有利于土地管理法的正確執(zhí)行和國土資源管理工作的規(guī)范化管理。

執(zhí)法缺位導(dǎo)致土地交易規(guī)范難

筆者認為，在土地管理的實際工作中，一定程度上還存有執(zhí)法缺位問題，這里特指現(xiàn)行土地管理法明確土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)（以下簡稱圈內(nèi)）建設(shè)用地采取農(nóng)用轉(zhuǎn)用審批與具體項目建設(shè)用地審批相分離制度后（以下簡稱兩相分離制度），所涉市、縣國土資源部門履行呈批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的政府代表職責(zé)不到位問題。其不到位問題的具體表現(xiàn)，在于法定國土資源部門的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用呈批政府代表只是名義上的，事實上這個代表隨呈批費用支出的主體不同而不同（呈批費用，法定應(yīng)由政府列支，而實際被轉(zhuǎn)架列支），有單位的，也有公司企業(yè)的，甚至還有個人的，可以說只要想用地且經(jīng)“允許”（按法律規(guī)定是不允許的）辦理有關(guān)手續(xù)的，都可成為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的政府代表。

由于這個農(nóng)用地轉(zhuǎn)用呈批的政府代表主體的不統(tǒng)一問題，導(dǎo)致出了諸多無法規(guī)范的問題。如土地市場交易土地時，土地分散掌控者為其最終盡可能低的價格獲得土地使用權(quán)，會憑借自己出資辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)為由不擇手段插手干預(yù)，造成土地市場無法規(guī)范。

針對上述問題，筆者認為，無論從法律規(guī)定還是從解決現(xiàn)實問題角度來說，進一步發(fā)揮土地儲備作用非常必要。

從法律規(guī)定上講，兩相分離制度是土地管理法明確圈內(nèi)建設(shè)用地管理的一個完整的管理過程，從農(nóng)用地轉(zhuǎn)用到土地的供給環(huán)節(jié)必須統(tǒng)一管理，進一步發(fā)揮土地儲備作用符合這一法理要求；從解決現(xiàn)實問題上講，現(xiàn)行土地儲備制度的實踐證明，進一步發(fā)揮土地儲備作用可以水到渠成。

土地儲備根本點在“統(tǒng)”字

筆者分析認為，土地管理之所以存在上述系列問題，歸根結(jié)底就是土地掌控上“散”的問題所致，要解決好這一 “散”的問題，就必須做好“統(tǒng)”字文章。全面實行圈內(nèi)建設(shè)用地儲備統(tǒng)控是進一步發(fā)揮土地儲備作用的根本所在。

全面實行圈內(nèi)建設(shè)用地儲備統(tǒng)控，就是要真正按照“一個口子進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”思路，對所涉圈內(nèi)建設(shè)用地所有需劃拔和出讓供地類土地全部納入儲備統(tǒng)控管理，包括新增建設(shè)用地統(tǒng)一由儲備機構(gòu)代表政府分批次呈批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收，統(tǒng)一運作管理，統(tǒng)一按計劃提交供給，包括對已供土地依法實施收回、收購后的儲備、運作、供給等工作。

全面實行圈內(nèi)建設(shè)用地儲備統(tǒng)控，必須解決好以下幾個關(guān)鍵性問題： 一是土地儲備職能上的局限性問題。這里特指土地儲備局限于收購儲備問題，盡管國家和省里出臺的土地儲備辦法都將土地儲備涵蓋了收回收購和新增，但不是定義為必須的，甚至上方有關(guān)下發(fā)的文件中對土地儲備仍予以一定的限制性要求，主要顯現(xiàn)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用新增建設(shè)用地方面。

對此，筆者認為，這種限制既不利于土地管理法圈內(nèi)建設(shè)用地管理規(guī)定的有效實施，也不利于地方政府對土地市場的有效調(diào)控，從依法行政嚴謹?shù)慕嵌瓤紤]，要全面實行圈內(nèi)建設(shè)用地儲備統(tǒng)控，首先必須解決這一局限性問題。

二是圈內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批上的操作性問題。目前，在圈內(nèi)建設(shè)用地方面的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并非嚴格執(zhí)行分批次呈批的法律規(guī)定，而是過份倡行帶項目審批，這一做法，且不說不嚴格依法問題，單就所帶來的負面影響甚大。一方面，帶項目審批帶出了不少假項目，帶出了管理上的諸多麻煩，另一方面，因項目必然涉及項目用地單位，帶項目審批無形之中就直接給了用地單位土地，結(jié)果，造成未供土地被分散掌控，供地前的管理無法有效實施，土地市場無法調(diào)控和規(guī)范。

因此，全面實行圈內(nèi)建設(shè)用地儲備統(tǒng)控意義重大，全面實行圈內(nèi)建設(shè)用地儲備統(tǒng)控應(yīng)當(dāng)徹底解決圈內(nèi)用地帶項目審批問題。

三是規(guī)章制度上的規(guī)定改進問題。主要是關(guān)于所涉已供土地使用權(quán)收回收購儲備方面的政策規(guī)定需進一步明確問題，比如劃拔土地改變性質(zhì)的管理規(guī)定問題，改變原土地使用權(quán)批準用途的管理規(guī)定問題，包括舊城改造等各種形式用地的管理規(guī)定問題等。

這些方面應(yīng)從其原土地用途和土地使用權(quán)中止，新用途和土地使用權(quán)需再次通過新的供地程序這一實際出發(fā)，按照供地前土地必須是政府土地的基本概念，統(tǒng)一先由儲備機構(gòu)代表政府收回原土地使用權(quán)后再實施新的供地程序等方面做出規(guī)定。

（本文第一作者單位：婁底市土地礦產(chǎn)儲備中心）