促進土地整理流轉　統籌兩型城鄉發展

岳麓區兩型社會建設與城鄉統籌課題組

摘要：本文介紹了岳麓區蓮花鎮開展農村土地綜合整治的主要做法，分析了通過土地綜合整治帶來的效益，闡述了農村土地綜合整治的經驗啟示。

關鍵詞：基礎設施；拆遷安置；土地流轉；效益；經驗啟示

近年來，岳麓區蓮花鎮充分運用城鄉土地級差和占補平衡政策，開展城鄉建設用地增減掛鉤，推動承包地、宅基地和集體用地流轉，激活農村生產要素，逐步破解制約農村經濟社會發展的土地、資金等難題，加快“兩型”示范鄉鎮建設。

1農村土地綜合整治主要做法

2008年，蓮花鎮啟動萬畝土地綜合整理項目。該項目總投資9990.20萬元，建設規模1410.12公頃，涉及蓮花鎮立馬、桐木、大華、新橋、中長5個村,3533戶，13161人。

（1）推進土地整治，完善基礎設施。蓮花鎮土地整理為主，輔以路網和水利設施建設，以基礎設施完善不斷提高農田綜合生產能力。該項目共計平整土地469.48公頃，修建道路141271米（其中水泥路24165米），渠道145176米，排水溝63741米，修建圓管涵洞589座、蓋板涵140座、分水閘1099座、節制閘608座、跌水1081座、農機橋21座、渡槽28米、小分水口6129處、溝渠下河口護砌66處、下田坡道948座、電桿護砌364處，復墾建設用地115.55公頃。清淤護砌水塘164口，其中清淤133口；清淤并護坡31口。清淤護砌項目區內干支級排水溝9638米。修建小型橋梁7座。

（2）依法拆遷安置，實現集中居住。岳麓區蓮花鎮農村土地綜合整治項目共拆遷農戶74戶，拆除總建筑面積17680平方米，其中磚混結構房屋8581平方米，磚木結構房屋716平方米，土木結構房屋8383平方米。同時，按照就近原則，將拆遷農戶分別集中安置于桐木、大華、中長三個村設置的集中居住區內，對農民集中安置點內的基礎設施進行配套建設。

（3）實施土地流轉，發展兩型農業。蓮花鎮在土地整理的基礎上，成立村級土地專業合作社，按照“公司+合作社+農戶”的產業模式，加快土地流轉力度，引進農業龍頭企業，帶動農民致富。立馬村土地合作社與湖南天泉草業公司簽訂協議，完成整村土地流轉8000畝，其中農田2700畝；山林地4800畝；水庫、山塘500畝，成為長沙市農村集體土地交易平臺流轉的第一宗土地。目前，全鎮17個村（社區）全部成立了土地流轉合作社，共計流轉耕地、林地共計4.2萬畝，成功引進了湖南天泉草業公司、湖南現代園藝觀賞園、匯達老年醫院、景和園林農業科技園、西域生態園、虎雄山莊等現代農業項目。

2農村土地綜合整治效益分析

岳麓區蓮花鎮通過農用地整理、村莊整理、農村廢棄地（含廢棄宅基地）整理、土地復墾等措施，新增耕地72.02公頃；新增建設用地置換面積114.14公頃，在此基礎上，加快土地流轉，有效地激活了農村土地資產，產生了巨大的經濟效益、生態效益和社會效益。

（1）經濟效益。蓮花鎮土地整理項目完成后經濟效益分為兩部分，一是新增耕地面積增加的凈收入；二是通過土地整理改造中低產田新增的凈收入。經過計算，土地整理后項目區年新增耕地收益181.56萬元，新增建設用地置換指標收益為9987.25萬元，新增耕地指標一次性收益為324.09萬元，總計收益為10492.9萬元，而總投入為9990.20萬元，共計實現盈利502.7萬元（不包括土地整治后產業項目實現的盈利）。

（2）生態效益。蓮花土地綜合整治項目通過與農田水利建設、農業綜合開發、生態環境工程有機結合，依托生物、工程措施，優化了農作物種植結構，有效地涵養了水源、治理了水土流失，大幅增強了土壤肥力和抗災能力。而溝渠的硬化和整理使洪澇災害頻率和影響降到最低限度，提高了土地產出率。同時，項目建成穩定投產后，項目區作物常年輪作換茬生長，表土植被恢復，地表常綠，綠地覆蓋率提高，空氣凈化，生態功能增加，土地侵蝕能力降低，蓮花鎮土地整治項目區的生態環境越發優美。

（3）社會效益。通過土地綜合整理，有效地緩解了岳麓區“兩型社會”建設中建設用地空間和新增耕地面積不足的矛盾。土地綜合整治項目通過引水渠道、排水溝道建設，田間道路建設，極大地改善項目區農業生產條件，提高了土地利用率和農業生產效率，方便了農民的生產與生活，新的農業生產技術和經營方式在蓮花鎮得到有效推廣，農民收入水平得到大幅度提高。同時，項目實施后，土地的合法、合理的權屬得到厘清和調整，明顯減少了土地利用過程中的各種糾紛。

3農村土地綜合整治經驗啟示

（1）堅持政策引導，促進體制改革。岳麓區蓮花鎮根據“兩型”示范鎮的建設要求，研究制定了《蓮花鎮土地綜合整理規劃》、《蓮花鎮土地流轉實施方案》等規范性文件，積極實施“三個三”改革。即推進“三項整理”，即：村莊整理、道路整理、土地整理；推動農民住房實現“三個轉變”，即“平房向樓房轉變、大院向庭院轉變、分散向集中轉變”；推進“三個開發”，即開發疏林地、開發舊宅基地、開發農居點菜地。以土地綜合整治，實現農村土地升值增效，城鄉土地合理流動，放大農村土地價值，增加農民收益。

（2）堅持規劃先行，突出地域特色。農村土地綜合整治，必須堅持規劃先行，從原來的單一土地整治規劃過度到土地綜合整治，充分發揮規劃的引領和整體控制左右。為推進項目的實施，蓮花鎮采用城鎮總體規劃、土地利用總體規劃、土地開發整理規劃“三規合一”方式，啟動規劃編制。在規劃編制過程，注重保持農村風貌和當地特色，保留農耕文化和民俗文化中的積極元素。蓮花集鎮和項目安置小區，均按照“青磚、白墻、灰瓦、木窗”的統一式樣，打造具有湖湘特色的民居風格。通過規劃的引領，蓮花鎮有效地統籌了農村的生產、生活、生態用地，科學推進了水田路林村綜合整治。

（3）堅持兩型主題，推進產業發展。岳麓區蓮花鎮在土地綜合整治和項目建設過程中，始終緊扣“兩型”主題，貫徹落實“兩型”要求，促進農村生態環境建設。項目區內林地、荒草地的開發，路、溝、渠的硬化，田塊的大面積平整，安置小區的建設，產業的引進等均嚴格按照自然、生態、環保的理念積極推進。湖南天泉草業公司采用無土栽培技術，利用當地農業廢棄物進行加工，產出的沼渣、沼液作為營養基質和有機肥用來生產移動式草毯和有機水稻、蔬菜，形成周而復始的良性循環體系，成為蓮花鎮“兩型”產業的樣本。

（4）整合各類資金，鼓勵多元投入。土地綜合整治投入成本大，政府的財政壓力也較大，需要解放思想，拓寬思路，建立多元化的融資機制。要通過市場化辦法爭取更多的社會資本和產業資本進入農村，特別要提倡民營企業返鄉入村開展農村土地綜合整治，培育各種形式的土地綜合整治公司，實現土地綜合整治的產業化。要建立財政專項補助和部門資金相結合的資金投入機制，積極爭取項目資金，整合政府其他部門涉農資金，在通過整治后的土地流轉、土地增值、掛鉤建設用地指標的出讓，加上農民自籌資金等來平衡預算，建立資金保障體系，從而減少政府的財政壓力。

（5）尊重群眾意愿，實現三個轉變。切實做好農民思想引導工作，讓農民在土地整治和流轉中得到實惠。關鍵要實現“三個轉變”。一是資產變資本。以“土地權益股權化、土地資源資本化”為改革核心，農民把手中的土地流轉到合作社，再由合作社流轉到企業，農民獲得“四金”，既收取租金、又領取酬金，還享受利金和股金，實現了企業、合作社和農戶三贏的目標。二是農戶變商戶。重點發展休閑旅游產業和現代農業，引導農民興建農家樂、發展觀光休閑農業。目前，蓮花鎮已發展農家樂12戶，年接待游客3萬人左右，營業收入近200萬元。三是農民變居民。加大農民技能培訓力度，建設農民技能培訓中心，把農民就地變成產業工人，將部分農民集中安置，實現農民“就地就業，離土不離鄉”，保證農民土地流轉不失利、不失業、不失權。