非法采礦者應優先承擔民事財產責任

據《中國國土資源報》報道，湖南整治礦山超深越界開采專項行動取得顯著成效，查處了近千家越界的非法開采者，有少數人移送司法機關追究刑事責任，全部非法開采者承擔行政責任，并有多數非法開采者被給予多種類的行政處罰，但沒有非法開采者承擔民事賠償責任。

焦點：非法采礦的民事賠償不到位

非法開采的主要目的是盜竊國有礦產資源，但是，由于沒有地質資料、缺乏合理的開采計劃以及在秘密的場合下進行，會造成一系列的嚴重后果。除了礦產物權丟失以外，因亂挖濫采導致他人設施損壞、房屋裂縫、山體滑坡和泥石流、環境污染以及人員傷亡等的后果。

這些后果，是民事侵權的直接結果，侵權者首先應當承擔民事責任，以填平他人的經濟損失。但司法實踐中，這種重要的民事責任承擔不到位，許多情況下處于空白。主要還是法律原因，在法律設置方面，《礦產資源法》規定對非法開采者“責令賠償損失”，以行政“責令”方式處理民事侵權，導致行政機關越權而行政處罰占主導地位，甚至取代民事責任的承擔；在法律實施方面，沒有適用“民事責任承擔優先原則”，如果實施了這個優先原則，則可以對抗行政責任的強勢地位。

觀點：非法采礦者應優先承擔民事財產責任

康紀田 （湖南婁底行政學院法學副教授）

更符合法的精神

按照《礦產資源法》第39條、第40條的規定。非法采礦者同時受到刑法、行政法和民法等法律規范的調整和評價，從而產生法律責任的聚合，或者稱之為法律責任的重合。法律責任的聚合，是指行為人的同一違法行為具備兩個或兩個以上不同性質法律責任的構成要件時，應依法并列承擔不同性質的刑事法律責任、行政法律責任和民事法律責任。

聚合性的法律責任，有財產性的和非財產性的。民事責任優先承擔僅限于財產性法律責任承擔形式，如果不存在財產責任的沖突，就不具備民事責任優先承擔的必要前提。

民事責任優先的理由，其一是實現法的價值的需要。刑事或行政處罰的財產罰不執行，根本不會導致國家經濟上的困難，但被處罰人不履行民事責任時，卻可能使民事責任對方陷入極大的經濟困難。因執行財產罰而使公權力和私權利難以兼顧時，適當放棄財產罰的執行，可獲取良好的社會效益，這是法律所追求的主要價值。

其二是為了實現法律責任的不同目的和功能。刑事或行政處以財產罰的目的，是為了保障公眾利益的社會性效果，在于通過經濟懲罰方式懲治違法行為，維護社會安全和秩序，是一種懲罰性責任；而民事責任則是為了財產性效果，它是權利受到侵害的一種經濟補償，補償性特點決定了債權的實現依賴于債務的履行。

其三是更符合公正原則。財產優先承擔民事責任后，雖然使得行政罰款和財產刑難以實現，但公權力可以將財產罰易科為人身自由罰的承擔形式實行，同樣實現對行為人的懲罰性功能；而民事賠償責任的實現方式是唯一的，當責任聚合并發生沖突時，如果不實行民事責任優先承擔原則，就沒有可替代的補救手段，將導致受害人的民事賠償無法實現，這顯然是不公正的。

厘清民事財產責任優先執行程序

責任人優先承擔民事法律責任的規定，是責任人在法律責任聚合中承擔法律責任程序的先后“排隊”規則。實施這一程序，還需要厘清一些關系。

其一，在民事責任和刑事責任程序方面，應盡量讓刑事附帶民事訴訟。被害人沒有提起附帶民事訴訟而是單獨提起民事訴訟，由于一審的民事訴訟審限是刑事訴訟的兩倍，那么，即使同時訴訟也不便于優先承擔的執行。因此，為了民事財產責任優先執行，法院可依職權追加附帶民事當事人。

其二，在民事責任和行政責任程序方面，困難更大。行政責任的承擔，是由行政機關單方面作出的，一般是在較短的期限內作出行政處罰決定；而且法律規定，行政處罰不因申請行政復議或者向法院起訴而停止執行；民事賠償責任的訴訟期限較長，有些民事訴訟要在行政處罰決定生效以后才能進行，因非法采礦的復雜性又不能適用簡易程序。這樣，不可能將行政責任與民事責任的執行保持同步，但又不能因罰款先收繳國庫而停止民事財產責任的優先實現。

因此，行政機關對非法采礦者作出罰款和沒收的處罰決定后，可將處罰決定結論告知相關民事受害人。民事受害人知道結論后，應申請行政機關中止執行程序；或者向法院起訴，法院受理后依原告的申請作出裁定，要求行政機關暫緩執行。行政機關在接到受害人關于中止執行的申請，或者接到法院暫緩執行的通知后，應當審查事實，根椐情況裁決：將執行改為查封或扣押的行政強制措施，待法院判決后再繼續執行。

其三，財產罰執行完以后的返還制度。如果刑事或行政的財產責任都已執行完畢并收繳入國庫，但是民事財產責任因非法采礦者無執行能力而不能實現時，那么，應實行國庫返還制度。暫緩入庫與國庫返還，兩者沒有本質的區別，只是國庫返還要多道程序而已，為了民眾的財產利益和法制的落實，國庫返還應當可行。

評析：符合立法價值取向程序安排可更完善

熊煜、鐘燕平（上海建緯（長沙）律師事務所律師）

從法理上說，民事責任中的財產性責任優先于刑事責任和行政責任中的財產性處罰符合立法的價值取向以及公平和公正的原則。

首先，法律的核心功能在于保護權利和利益，刑法和行政法屬于公法的范疇，其保護的是國家利益和社會公共利益；而民法屬于私法，保護的是私權和私人利益。當三種權利在財產性責任的承擔中產生重合的情形下，優先承擔民事責任才能體現出法律對私人利益的尊重和保護。

其次，承擔刑事責任和承擔行政責任的主要的目的是通過懲罰預防犯罪和違法行為的發生；而民事責任的主要功能是補償性，補償受害人因行為人的行為所遭受的損失。適用民事責任優先承擔的規則，一方面可以確保實現對受害人的補償和救濟；另一方面，刑事責任和行政責任的承擔方式可以采取其他方式實現。如此，則可確保公權和私權都能得到保護和實現。

再次，行政處罰和刑事處罰具有強制性，公權力可以強制行為人承擔。而民事責任具有任意性，當受害人的賠償或補償得不到實現時，只能請求公權力以維護其合法權利。當刑事責任、行政責任和民事責任產生競合的情形下，民事責任優先實現私權的保障，符合公平原則。

從現有立法來看，我國《刑法》、《公司法》、《證券法》、《食品安全法》和《侵權責任法》等法律都確立了民事責任優先的原則，而正如上文中所述《礦產資源法》對此沒有規定。

盡管《侵權責任法》?第四條第2款規定：“因同一行為應當承擔侵權責任和行政責任、刑事責任，侵權人的財產不足以支付的，先承擔侵權責任。”但《侵權責任法》僅能規范侵權責任，而非法采礦行為對他人所造成的損害形式有一定的特殊性，僅依靠《侵權責任法》來保障恐怕難以確保民事責任的優先實現。

至于上文中提到的民事財產責任優先的程序安排的建議，律師的意見有所不同，現提出以供商榷：

關于上文中提出的“為了民事財產責任優先執行，法院可依職權追加附帶民事當事人”一說。

按現行民事訴訟法及其司法解釋的相關規定，人民法院有權主動追加的訴訟主體有兩種，一是所謂的必要共同訴訟人即共同原告或共同被告，二是追加第三人參加訴訟。而僅此兩種也引發學界及實務界諸多詬病，認為法院依職權主動追回訴訟主體違反了當事人的意思自治原則，侵犯了當事人的處分權，干涉了當事人自由行使自己的訴訟權利和實體權利。

在實際操作中，律師認為，支持起訴原則應當能較好地解決上述問題。如新疆昌吉市人民檢察院在審查犯罪嫌疑人吳某、楊某、姚某涉嫌非法采礦罪一案時，發現犯罪嫌疑人在未取得采礦許可證的情況下在昌吉市廟爾溝鄉水溝處非法開采露天煤礦，造成煤炭資源受破壞，直接經濟損失99.265萬元。為此，昌吉市人民檢察院向昌吉市國土資源局發出檢察建議書，建議該局向昌吉市人民法院提起刑事附帶民事訴訟，挽回集體損失。同時，昌吉市人民檢察院向昌吉市人民法院發出了支持起訴意見書，就此類案件力推公益訴訟，取得了良好的法律效果和社會效果。

支持起訴的原則，是指機關、團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，支持受害者起訴的訴訟原則。根據我國《民事訴訟法》的規定，支持起訴既有形式上的條件，又有實質上的條件。形式上的條件是：第一，支持者只能是機關、社會團體、企業事業單位，被支持者是受損害的單位或者個人。第二，必須是受損害的單位或者個人基于某種原因未向人民法院起訴，如果受害者已向人民法院提起訴訟 ，就不必要予以支持。實質上的條件是：第一，加害人的行為必須是侵權行為 ，不構成侵權行為，不存在支持他人起訴的問題。第二，被支持者，不論是單位，還是個人，必須是因侵權行為，而使其民事合法權益受到侵犯的受害者。

關于上文中提出的“行政機關將處罰決定告知相關民事受害人，以便民事受害人申請行政機關中止執行程序或者向法院起訴”一說。

律師認為，上述立法建議因與現行《行政處罰法》等法律規定相悖，且受侵害人并非行政處罰當事人，保護受侵害人的合法權益也非該法的調整范圍，在現實中實施難度非常之大。但《治安管理處罰法》中對受侵害人的權益保護做出了一些有益的嘗試，其中包括送達處罰決定副本等等，應值得有關立法機關借鑒。

關于上文中提出的“國庫返還”一說。

律師認為，因我國國庫返還需要嚴格的額度、計劃及審批程序，除非國家賠償，民事案件當事人提出國庫返還賠償款，于法無據。

律師建議，為保障民事賠償責任優先原則，所有法律規定負有上述保障責任的機關單位，均應設立相關受害人權益保護基金，在法定的訴訟時效內托管罰沒款，以保障受害人的民事權益。