加強基層國庫建設(shè) 服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展

【摘要】我國是農(nóng)業(yè)大國，中央一直把“三農(nóng)”問題作為重中之重。2012年2月1日，新世紀以來針對“三農(nóng)”工作的第9個一號文件發(fā)布。基層國庫是人民銀行服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展、提供公共服務(wù)的重要平臺，如何拓展基層國庫服務(wù)層次和范圍，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮注入活力？筆者以河南省農(nóng)業(yè)大市——信陽市為視角，進行了較為深入的調(diào)研，在區(qū)域經(jīng)濟、“三農(nóng)”工作的大背景下探尋加強和完善基層國庫建設(shè)的機制。

一、基層國庫拓展服務(wù)職能的有益嘗試

調(diào)查顯示，為破解“三農(nóng)”問題，信陽市一直在思考通過機制體制創(chuàng)新，推動農(nóng)村發(fā)展的良策。2009年4月22日，信陽市被河南省委批準為“河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)”，這是全國第一個省轄市農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)。當年5月25日，河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)工作會議召開。會議提出以“創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的機制體制、創(chuàng)新農(nóng)村資金投入的機制體制、創(chuàng)新農(nóng)村社會化服務(wù)的機制體制、創(chuàng)新農(nóng)村社會保障的機制體制、創(chuàng)新支持創(chuàng)業(yè)人才投身農(nóng)業(yè)的機制體制、創(chuàng)新文化引領(lǐng)社會經(jīng)濟發(fā)展的機制體制等”為主要內(nèi)容的一系列機制體制創(chuàng)新。試驗區(qū)的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，信陽市各級國庫對照農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)的要求，找準自己工作的坐標，探尋服務(wù)“三農(nóng)”的最佳路徑。

（一）加強對農(nóng)村弱勢群體的支持力度

財政惠民補貼資金體現(xiàn)國家對弱勢群體的關(guān)愛和社會發(fā)展的公平正義。但補貼資金撥付過程中存在環(huán)節(jié)多、效率低的問題。為解決這一問題，2009年5月份開始，信陽市、縣兩級國庫聯(lián)手創(chuàng)建了財政惠民補貼資金從國庫直達受益人新模式，8個縣全部開通國庫直接支付業(yè)務(wù)，使用“中國人民銀行救災(zāi)補助金發(fā)放信息專用錄入工具”，通過人民銀行小額支付系統(tǒng)，分別將農(nóng)村“五保戶”補貼資金、庫區(qū)移民補貼資金、離退休教師工資與定補、獨生子女獎勵扶助金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資、最低生活補助金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)退休教師工資、大學(xué)生村官補助、石油補貼資金等9項惠民資金直接發(fā)放到受益人手中。截至2011年12月底，全轄累計支付各類政府補助資金34.28萬筆，金額2.86億元，從公平與效率的角度較好地發(fā)揮了國庫資金的保障作用。

（二）把電子化的觸角延伸到農(nóng)村

財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是人民銀行國庫連接財政、稅務(wù)和城鄉(xiāng)金融機構(gòu)的信息聯(lián)網(wǎng)和業(yè)務(wù)無紙化系統(tǒng)，是國庫實現(xiàn)對外橫向信息交換與共享的平臺。近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟活力得到釋放，對國庫服務(wù)的需求趨于多樣。信陽市中心支行順勢而為，認真組織TIPS（橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)）的推廣工作，確保了該項工作順利向基層推進。截至2011年底，全市5家全國性商業(yè)銀行、1家地方性商業(yè)銀行以及農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行、銀聯(lián)均成功接入TIPS，共有28個國稅、地稅部門接入TIPS，系統(tǒng)覆蓋面達到100%。據(jù)對2011年11月份的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全轄電子稅票筆數(shù)當月達12181筆。財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)為廣大城鄉(xiāng)納稅人提供了各種納稅申報與繳稅便利，使納稅人足不出戶即可在幾分鐘內(nèi)實現(xiàn)納稅申報、繳款全過程，大大方便了納稅人，稅款從過去幾天的在途時間實現(xiàn)了當天入庫的零在途，有效降低了稅收征繳成本。

（三）開展送國債知識下鄉(xiāng)活動

為拓展農(nóng)民增收渠道，增加農(nóng)民收入，近年來，信陽市各級國庫和承銷機構(gòu)逐步建立起了較為高效的國債發(fā)行宣傳機制。信陽市中心支行配合總行印制的國債宣傳單，專門印制了具有地方特色的宣傳單，下發(fā)各承銷機構(gòu)網(wǎng)點。指導(dǎo)縣支行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政儲蓄銀行為載體持續(xù)開展國債下鄉(xiāng)宣傳活動。如有的地方通過電視臺編發(fā)滾動字幕進行宣傳；有的地方在銷售網(wǎng)點制作國債宣傳展板進行宣傳；有的地方安排專人在營業(yè)網(wǎng)點向投資者解答國債有關(guān)知識；有的地方通過村委會廣播使國債發(fā)行家喻戶曉；有的地方將國債宣傳作為中國農(nóng)村金融教育的重要內(nèi)容之一。這些方式使農(nóng)民投資國債的意識大大增強。

二、制約基層國庫服務(wù)能力提升的因素

（一）國庫管理體制機制尚未完全理順

《中國人民銀行法》規(guī)定“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉”。這是從法律上對人民銀行的獨立性做出規(guī)定。而《預(yù)算法》規(guī)定“各級政府應(yīng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”。這種相互矛盾的規(guī)定，導(dǎo)致實際工作中，不少地方的人民銀行在履行經(jīng)理國庫職責(zé)時，往往得不到地方政府的充分信任和支持，受到不適當?shù)母深A(yù)，影響了人民銀行經(jīng)理國庫職能的發(fā)揮。

受中央銀行機構(gòu)設(shè)置與政府預(yù)算體制改革影響，國庫機構(gòu)及其管理體制沒有實現(xiàn)與政府預(yù)算管理體制對應(yīng)設(shè)置，使得國庫管理體制與當前不斷深化的“省直管縣”改革不相適應(yīng)。

為推動經(jīng)濟的發(fā)展，不少地方紛紛成立各種開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及打破行政區(qū)劃的城市新區(qū)，對于這些園區(qū)國庫業(yè)務(wù)的擺放及機構(gòu)設(shè)置，現(xiàn)有法律沒有做出明確規(guī)定，各地也沒有就此達成共識。

（二）人少業(yè)務(wù)多的現(xiàn)狀制約了創(chuàng)新能力的發(fā)展

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展與進步，國庫收支業(yè)務(wù)量在不斷增長，一些“省直管縣”的業(yè)務(wù)量更是大幅增加。2009年至2011年，信陽轄區(qū)業(yè)務(wù)量平均每年增加近1萬筆。在國庫收支業(yè)務(wù)量迅速增長的同時，基層國庫人員配備明顯跟不上形勢發(fā)展的需要。在大部分縣支行，綜合業(yè)務(wù)部人員總共只有6至7人，其中專職國庫人員僅有2至3人。這些人員除了辦理日常的國庫會計核算外，還要負責(zé)人民幣反假、反洗錢、賬戶管理、財務(wù)管理等業(yè)務(wù)，這不利于提高國庫工作水平和國庫服務(wù)農(nóng)村改革的能力。

（三）影響國庫資金安全的因素不斷增多

近年來，基層行資金案件不斷發(fā)生，給國庫系統(tǒng)敲響了警鐘。國庫系統(tǒng)當前主要面臨著監(jiān)管對象增多、法律地位與國庫監(jiān)管要求不匹配、監(jiān)管職能弱化、監(jiān)管認識不到位等不利于資金風(fēng)險防范的因素。

（四）農(nóng)民異地享受戶籍地國庫服務(wù)的需求尚未得到解決

當前，國庫信息化建設(shè)雖然取得了很大成績，但與有關(guān)預(yù)算單位及社會公眾的需要相比，還有相當差距。河南是聞名全國的勞務(wù)大省，信陽是聞名全國的勞務(wù)大市。對于國庫來說，目前還滿足不了讓數(shù)量龐大的勞務(wù)大軍異地享受戶籍地國庫的服務(wù)，讓農(nóng)村居民和城市居民享受等值國庫服務(wù)。

三、著力建設(shè)服務(wù)高效、管理科學(xué)的新型國庫

人民銀行《“十二五”時期國庫業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃》提出了構(gòu)建現(xiàn)代化服務(wù)型國庫的戰(zhàn)略構(gòu)想，農(nóng)村改革發(fā)展的進程也在逐步加快，因此，身處一線的基層國庫必須順勢而為、迎難而上，努力破解發(fā)展難題，進一步了解地方政府對國庫有哪些需求，基層稅務(wù)部門有哪些需求，群眾有哪些需求，努力實現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代化服務(wù)型國庫這一艱巨任務(wù)。

（一）優(yōu)化基層國庫組織機構(gòu)

要積極加強“一機多庫”模式下中心支庫的建設(shè)，切實充當好服務(wù)農(nóng)村改革的排頭兵。要積極探索加強縣支庫建設(shè)的有效途徑，積極研究省直管縣支庫與省分庫管理、業(yè)務(wù)的對接問題，不斷適應(yīng)“省直管縣”改革給國庫帶來的挑戰(zhàn)，進一步提高服務(wù)農(nóng)村改革的能力。不斷充實國庫人員，穩(wěn)定縣級國庫，加強國庫干部培訓(xùn)，推進國庫文化建設(shè)，逐步形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的組織機構(gòu)和人才隊伍。

（二）完善國庫服務(wù)保障機制

加快推廣財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫管理信息系統(tǒng)，大力推動網(wǎng)上交稅、線下移動終端交稅等各種稅款直達入庫方式，積極推進規(guī)范的國庫集中支付改革，逐步實現(xiàn)政府支出款項由國庫直達收款人的支出模式，爭取早日實現(xiàn)國庫直接支付全面覆蓋到各種預(yù)算支出。要進一步探索利用信息技術(shù)挖掘和拓展各類國庫業(yè)務(wù)的功能。要建立健全內(nèi)外協(xié)作、上下互動的協(xié)作機制，加強與地方財政、稅務(wù)等部門的溝通，實現(xiàn)統(tǒng)計信息共享；加強人民銀行內(nèi)部協(xié)作，開展定期或不定期的信息交流，充分利用相關(guān)部門的信息資源，提高數(shù)據(jù)采集和綜合利用效率。建立健全信息反映機制，通過國庫資金流量、存量和流向的跟蹤監(jiān)測、對比、判斷和分析，及時反映預(yù)算執(zhí)行中的問題，充分發(fā)揮國庫的反映和監(jiān)督職能，促進地方公共財政建設(shè)

（三）完善國庫服務(wù)創(chuàng)新機制

堅持“安全第一”和實質(zhì)重于形式的標準，實事求是地評估國庫服務(wù)創(chuàng)新的效用，緊密結(jié)合農(nóng)村改革中的熱點、難點問題進行創(chuàng)新。如在貫徹執(zhí)行穩(wěn)健貨幣政策的過程中，如何確保農(nóng)村經(jīng)濟真正實現(xiàn)“穩(wěn)中求進”。能否借鑒OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家的成功經(jīng)驗以及我國中央國庫現(xiàn)金管理的做法，選擇適合地方國庫現(xiàn)金管理的操作方式；如何利用財稅庫銀聯(lián)席會議制度，發(fā)揮好財政、金融、稅務(wù)政策的杠桿作用；能否充分利用國債具有天然的“質(zhì)押品”的特性破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)及農(nóng)民貸款難的問題。怎樣利用出口退稅為出口型涉農(nóng)企業(yè)提供貸款質(zhì)押，等等。基層國庫應(yīng)從更好發(fā)揮服務(wù)職能的角度主動參與，促進各項改革措施的順利實施。配合農(nóng)村社會化服務(wù)的機制體制創(chuàng)新和農(nóng)村社會保障的機制體制創(chuàng)新，鼓勵并推動基層國庫進一步擴大國庫直接支付范圍；加快人民銀行同人力資源社會保障部的聯(lián)網(wǎng)建設(shè)工作，積極推進農(nóng)民工養(yǎng)老保險系統(tǒng)建設(shè)；盡早啟動農(nóng)民醫(yī)療保險、報銷的異地支付工作。

（四）完善基層國庫風(fēng)險防范機制

要以縣支庫為重點，加強國庫監(jiān)管，防范資金案件，確保資金安全，保障資金支持。一要在監(jiān)管手段上，由單一走向多元，采取內(nèi)部自查與外部檢查、現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查、定期抽查與不定期抽查、突擊檢查和定點檢查、對人的監(jiān)督與對業(yè)務(wù)的監(jiān)督相結(jié)合的方式開展監(jiān)督。二要在監(jiān)管層次上，走科技監(jiān)管之路，提高國庫監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)化、電子化水平。三要與財政、征收機關(guān)加強協(xié)作，建立定期溝通和聯(lián)合監(jiān)督機制，采取措施整合各方資源，形成國庫監(jiān)管合力。

參考文獻

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[2] 黃西瑩,李海,王奇,等.中央國庫現(xiàn)金管理運行報告.濟南分行網(wǎng)站：http://11.28.1.1/.

作者簡介：章玉佩（1968-），男，河南信陽人，中國人民銀行信陽市中心支行，經(jīng)濟師，研究方向：金融服務(wù)與“三農(nóng)”。

（責(zé)任編輯：李娜）