堅定維護中國的海洋權益

羅婷婷　白蕾　李金蓉

中國東海、南海上空風云驟起:日美要協(xié)防釣魚島,菲律賓立法侵占中國黃巖島和南沙群島部分島礁。中國提出的“擱置爭議、共同開發(fā)”原則遭遇嚴峻挑戰(zhàn),中國在上述海域的正當權益面臨被蠶食的危險。

隨著各國加強海洋戰(zhàn)略,中國與周邊國家在海洋權益方面的矛盾就變得更加尖銳和復雜,除了島礁主權、海洋劃界、海洋資源爭端以及海洋生態(tài)環(huán)境問題外,還面臨200海里外大陸架劃界、海上通道安全和海上恐怖主義等新的挑戰(zhàn)。今年以來,周邊一些國家不斷挑起事端,海上權益爭端加劇,海洋維權形勢更加嚴峻。

形勢更加復雜

首先是島礁和海域爭奪更加深化;中國的島礁被周邊國家大肆侵占,日本對我釣魚島主張主權并企圖實際控制;南沙群島常年露出水面的島礁一共不過50多個,中國駐守的島礁(包括臺灣駐守的太平島)只有8個。目前,周邊國家更多是企圖通過實際控制、行政管理、開發(fā)利用等途徑企圖對島礁的占領合法化,鞏固既得利益。例如,越南和菲律賓等國就通過向爭議島礁移民,在島礁上修建賓館、機場跑道、幼兒園等方式,謀求長期侵占。

在海域的管控方面,周邊國家與中國摩擦頻發(fā)。近年來,韓國、日本、菲律賓、越南等國加大了強行抓扣中國漁船的力度,中國漁民的生命財產(chǎn)安全受到巨大威脅,像發(fā)生于今年4月的黃巖島事件。日本也加強了所謂的中間線執(zhí)法,對位于中國東海的春曉油氣田不斷進行抵近監(jiān)視,干擾我正常的油氣開采活動;日本還提高了對釣魚島的警戒級別,無理指責和干擾我海洋科學調(diào)查船在該海域的調(diào)查活動,對中國正常巡航執(zhí)法船只進行騷擾、跟蹤和監(jiān)視。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》,沿海國有權劃定200海里以外大陸架外部界限。中國周邊國家中,越南、馬來西亞、菲律賓、文萊、韓國和日本均提交了外大陸架劃界案或初步信息。其中越南和馬來西亞關于南海南部的聯(lián)合劃界案、越南關于南海中北部的劃界案以及有關周邊國家提交的初步信息均嚴重侵害了中國的主權、主權權利和管轄權;日本劃界案通過曲解《公約》有哭條款,在沖之鳥礁周邊海域提出無理的外大陸架主張,侵占了屬于人類共同財產(chǎn)的國際海底區(qū)域。

油氣資源被掠奪性開發(fā)。中國的海洋油氣資源受到鄰國的野蠻搶占開發(fā)。資料顯示,越南、菲律賓、馬來西亞等南海周邊國家,已經(jīng)與埃克森一美孚、英荷殼牌等200多家西方公司在南海海域合作鉆探了超過1300口鉆井,年石油產(chǎn)量達5000萬噸油當量。周邊一些國家在大肆掠奪中國油氣資源的同時,卻對中國在管轄海域正常的油氣資源勘探開發(fā)活動橫加指責。

法理斗爭已經(jīng)成為海洋權益斗爭的新形式。周邊一些國家將“法理斗爭”作為“海上維樅”的主要途徑,通過曲解《公約》,拋出各種“歷史證據(jù)”證明其所謂的主權和管轄權,妄圖以最小代價取得最大利益。越南將攻擊我南海斷續(xù)線主張作為主要抓手,并于2012年6月21日通過了《越南海洋法》,將中國的西沙群島和南沙群島包含在所謂越南“主權”和“管轄”范圍內(nèi),嚴重侵犯了中國的領土主權。日本于2012年3月2日公布了39個島嶼的命名方案,其中4個為中國釣魚島附屬島嶼;近期日本右翼勢力又極力推進“東京購島”圖謀,日本政府也計劃將釣魚島“國有化”。菲律賓于2009年2月頒布的《領海基線法案》將中國的黃巖島和南沙群島部分島嶼及其海域納入其所謂管轄范圍,其后又將南海更名為“西菲律賓海”。這些行動的目的是妄圖從國家立法上將非法占領的中國固有領土變?yōu)楹戏ā爸鳈唷薄Ｔ侥虾头坡少e還宣稱要將南海爭議提交國際司法機構解決。

與此同時,域外大國高調(diào)介入與推動南海問題“地區(qū)化”。美國以“南海航行自由與安全”為借口,介入中國周邊海洋事務,不斷強化與日、韓、澳、菲等國軍事同盟關系,策動東盟國家在南海問題上聯(lián)手對付中國;高調(diào)提出“重返亞太”戰(zhàn)略,并于6月初正式宣布了與此配套的軍事部署,全力打造美國的“太平洋世紀”。日本也不甘寂寞積極介入南海事務,提議建立多邊框架解決南海爭議,承諾加強與東盟各國在海上安全領域的合作。印度也通過參與南海油氣合作開發(fā)等方式介入南海問題。越南和菲律賓加強與域外大國關系,力圖形成在油氣合作、安全利益上交織的同時,一直鼓動東盟“抱團取暖”,聯(lián)合對華,妄圖將南海問題納入多邊論壇,使南海問題“地區(qū)化”、“國際化”。權益爭端加劇的原因

21世紀以來,海洋成為國際政治、經(jīng)濟和軍事斗爭的重要舞臺。人類社會的發(fā)展越來越依賴海洋。海洋安全關乎國家安全。經(jīng)濟全球化時代的海洋通道安全越來越重要。海洋國土對國家民族生存發(fā)展具有極大的現(xiàn)實重要性。正因為如此,海洋領域的斗爭發(fā)展到以海洋空間和資源為中心,關系到民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略性爭奪,海洋權益的維護和爭端更加尖銳。

各國政府和民眾對海洋國土在本國發(fā)展中所發(fā)揮作用的期待值越來越高。各國政府和政黨將海洋國土的鞏固和擴張作為迎合民眾情緒、提高支持率、增加政治籌碼的重要資本,故而以菲、越為代表的周邊國家不斷采取挑釁行為,公然挑戰(zhàn)中國的海洋領土和主權。

而隨著陸地資源的減少和海洋資源開發(fā)力度加大,海洋對全球經(jīng)濟的影響也越來越大。各國對海洋資源的開發(fā)和利用愈加重視,企圖通過擴大海域管轄范圍,進一步鞏固和拓展海洋資源利益。中國周邊的東亞和東南亞地區(qū),是世界上經(jīng)濟發(fā)展最快的地區(qū)。海洋資源尤其是油氣資源的開發(fā)與利用成為東南亞經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。馬來西亞、菲律賓、越南、文萊的石油幾乎全部產(chǎn)白海上。南海地區(qū)豐富的油氣資源成為周邊國家固化“南海主權”,強化南海島礁占領和海域管轄的直接誘因。

《公約》確立的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等制度,規(guī)定了沿海國有權劃定領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架,這被周邊一些國家視為擴展其管轄海域的范圍、獲取和控制大面積海洋空間及資源的最后機會。因此,越南和菲律賓等國罔顧西沙群島和南沙群島歷來都是中國的固有領土的歷史事實和法理依據(jù),出爾反爾,將西沙、南沙群島劃歸其“管轄”范圍,覬覦南海蘊藏的豐富資源。

需要說明的是,《公約》在“為海洋建立一種法律秩序”,賦予各國新的海洋法權利的同時,也規(guī)定“《公約》未予規(guī)定的事項,應繼續(xù)以一般國際法的規(guī)則和原則為準據(jù)”。也就是說,《公約》并不打破既有的海洋法律秩序,不損害各國既得的海洋權利。相關國家有權劃定領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架,但是卻不能將其海洋管轄權擴展到中國的領土之上,更無權以主張專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架為由侵占中國主權管轄下的島礁及海域。

近幾年來,國際形勢發(fā)生了巨大變化。隨著綜合國力的不斷增強,中國已成為世界上第二大經(jīng)濟體,在國際事務中的話語權和影響力不斷提升,這不可避免地調(diào)動了域外大國和周邊國家的關注。美國出于其全球戰(zhàn)略尤其是亞太戰(zhàn)略的需要,以“航行自由與安全”為借口,將戰(zhàn)略中心東移,提出“重返亞太”戰(zhàn)略,拉攏東南亞國家共同對付來自中國的“威脅”,牽制中國的發(fā)展,以確保其在世界上的霸主地位。日本和印度等域外大國則出于希望借插手中國周邊海洋事務,擴大其地區(qū)影響力,獲取地緣政治和經(jīng)濟方面的利益。

合理合法地維護主權

在當前錯綜復雜的形勢下,為切實維護中國的海洋權益,首先需要制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略,堅定捍衛(wèi)國家主權和領土完整。中國應從海洋發(fā)展戰(zhàn)略和政策上進行頂層設計,加強海上維權能力建設,建立有效的海洋維權應急響應機制和對策預案,密切跟蹤和關注周邊國家動態(tài)與活動,對周邊國家侵犯中國領土主權的行為予以及時、堅決、有效地回擊。

其次應盡快制定和出臺中國的海洋基本法律。目前,中國海洋法律體系初步建立,對海洋事業(yè)發(fā)展起到了積極有效的保障作用,但全局性、整體性不強,無法為海洋事務和海洋權益的不斷拓展提供強有力的法理依據(jù)。鑒于目前中國海洋維權的嚴峻形勢,必須加快《海洋基本法》立法制定進程,以立法形式加強高層協(xié)調(diào),統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理海洋事務,增強全民海洋意識,強化海上維權,體現(xiàn)有效管轄;通過制訂《海洋基本法》,也可進一步宣示中國的主張和政策,以國內(nèi)法搶占法律制高點,以期達到更好參與國際海洋事務、最大限度維護海洋權益的目的。

第三,強化爭議島礁和管轄海域的管控。對于中國主張的島礁和管轄海域,在明確主權的基礎上,從行政管理和維權執(zhí)法上積極采取措施,加強實際管控和有效治理。

第四,充分利用歷史和法理依據(jù),加強法理斗爭。中國對主張島礁和管轄海域擁有主權有著充分的歷史和法理依據(jù),也得到了國際上很多人士的認可,應當積極和合理運用法律手段維護中國的領土主權和海洋權益。

第五,加快爭議海域海洋資源開發(fā)進程。在“擱置爭議、共同開發(fā)”的前提下,積極探索與周邊國家進行共同開發(fā)的區(qū)域與方式;主動謀劃、認真推進和落實我最近公布的對外招標區(qū)塊的招投標工作;加快推進海上尤其是南海油氣資源的自主勘探與開發(fā)工作;對周邊國家單方面的開發(fā)活動采取有效的反制措施。

第六,積極推進兩岸合作。當前中國面臨的諸多海洋權益問題及挑戰(zhàn),關乎海峽兩岸的共同利益。兩岸應在積極交流與合作的基礎上,共同維護中華民族的海洋權益。

在保護海洋權益的同時,加強低敏感領域合作

當今世界經(jīng)濟全球化進一步深入,各國經(jīng)濟合作持續(xù)推進,相互依存不斷加深。海洋是區(qū)域內(nèi)的重要連接媒介和空間,對人類生存和發(fā)展具有不可替代的作用,海洋經(jīng)濟已成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和內(nèi)容。同時,海洋可持續(xù)開發(fā)和利用也面臨著眾多前所未有的挑戰(zhàn),如海洋環(huán)境惡化、生態(tài)系統(tǒng)退化、氣候變化引發(fā)的海洋災害等。應對上述挑戰(zhàn),我們不能單兵作戰(zhàn),深化合作、共同發(fā)展才是有效途徑。我們希望通過拓展與國際組織的合作,進一步落實國際組織框架內(nèi)領導人會議精神,進一步挖掘海洋在保護生態(tài)、應對氣候變化、維護糧食安全、促進經(jīng)濟增長方面的潛力,深化相關領域務實合作與能力建設,提高中國對區(qū)域海洋發(fā)展的貢獻。

目前,中國承建了亞太經(jīng)合組織、聯(lián)合國教科文組織政府問海洋學委員會、世界氣象組織、國際海洋學院等國際組織和機構的在華中心和機構,涉及海洋可持續(xù)發(fā)展、海洋儀器監(jiān)測評價、海洋學與氣候領域、能力建設等多個領域,是中國積極參與國際事務、承擔國際義務、推動區(qū)域合作、促進共同發(fā)展的一個重要舉措。中國將充分利用這些-平臺,加強與其它國家和地區(qū)的區(qū)域合作,保障海洋生態(tài)安全,促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,提高海洋開發(fā)、綜合管理的能力。

在南海問題上,中國國家海洋局本著互信、互利、共贏的理念,編制了《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃(2011-2015)》,初步建立政府間、部門間合作機制與平臺,增強了與南海周邊國家的政治互信,推動睦鄰友好關系的發(fā)展。2007年11月,國家海洋局與印尼海洋與漁業(yè)部簽署了《中印尼海洋領域合作諒解備忘錄》部門間海洋領域合作諒解備忘錄,2011年4月雙方又續(xù)簽了《諒解備忘錄》,建立了中印尼海洋與氣候聯(lián)合研究中心,辦公室設在雅加達,印尼巴東和納土納建立了兩個海洋觀測站,2012年3月印尼總統(tǒng)蘇西洛總統(tǒng)訪華期間,在兩國元首見證下雙方簽署了《關于發(fā)展中國印尼海洋與氣候中心的安排》,將中印尼中心上升為國家級研究中心。2009年6月,與馬來西亞科技創(chuàng)新部簽署了政府問海洋科技合作協(xié)議。2011年12月,在國家副主席習近平訪問泰國期間,國家海洋局與泰國自然資源與環(huán)境部簽署《中泰海洋領域合作諒解備忘錄》;2012年4月泰國總理英拉訪華期間,國家海洋局與泰國自然資源與環(huán)境部共同簽署了《關于成立中泰氣候與海洋生態(tài)聯(lián)合實驗室的安排》,成立了中泰氣候與海洋生態(tài)聯(lián)合實驗室。

積極開展雙邊務實合作,樹立互利合作典范。國家海洋局先后與印尼海洋與漁業(yè)部、馬來西亞科技創(chuàng)新部、泰國自然資源與環(huán)境部召開了首屆海洋領域合作聯(lián)委會會議,成功舉辦了4屆中印尼海洋科技研討會,l屆中馬海洋科技研討會,3屆中泰海洋利,技研討會,促進了雙方海洋管理部門、科研機構和科學家間的交流與合作。

同時,還開展了形式多樣的能力建設與培訓活動。通過互派專家在對方科研機構長期工作、聯(lián)合舉辦培訓班、學位教育、研討會等方式,對來華專家學者及學生施加影響,密切合作關系,增進互信,為深入開展合作奠定了良好基礎。