淺論中央銀行的獨立性

【摘要】自20世紀80年代以來，由于中央銀行與政府的經濟目標、利于驅動和制約機制的不同，國家為了穩定貨幣政策不受一國政治周期的影響和避免財政赤字貨幣化，各國相繼修改了各自的中央銀行法。央行獨立性趨勢加強。我國央行獨立性相對較弱，由此產生出一些階段性問題。結合我國國情，參考國外成功案例，我國央行獨立性問題正逐步得到解決。

一、中央銀行獨立性的概念和標準

國際貨幣基金組織發布的最新文獻中關于中央銀行獨立性的定義：“中央銀行獨立性是指中央銀行在公布通貨膨脹率、匯率或貨幣政策目標以及根據自己的操作決定貨幣供應量和利率水平時不受政府的干預，并且中央銀行的管理和財務是獨立的。”

總結各國的情況，中央銀行的獨立性標準主要有組織獨立性、政策獨立性、人事獨立性、財務獨立性等幾點。

二、世界銀行獨立性的現狀（以美國和歐洲為例）

美國的中央銀行為聯邦儲備體系（FED）。聯邦儲備體系受《聯邦儲備銀行法》的制約，由國會授權進行獨立行動，直接向國會報告工作，對國會負責，而不受政府的直接控制。由于聯邦儲備體系不是一個純粹的政府行政機構，也不受政府的直接管轄，因而其在自己的業務范圍內享有較大的自主權。聯邦儲備委員會是美國央行的最高決策機構，由7人組成的，對有關貨幣上的政策做出決定，直接向國會負責，無需總統的批準。未經國會批準，總統無權對美聯儲發布任何命令。因此，發揮美國中央銀行作用的聯邦儲備體系，其獨立性較強。

歐洲中央銀行（ECB）根據1991年《馬約》的規定于1998年7月1日正式成立。作為決策機構歐洲中央銀行和作為執行機構的歐元區各國中央銀行組成兩個層次的歐洲中央銀行體系。在組織結構上類似美國聯邦儲備體系，歐盟成員國央行類似美聯儲中的12家聯邦儲備銀行。兩者都屬二元的中央銀行體制，地方級機構和中央兩級分別行使權力，兩級中央銀行具有相對的獨立性。歐洲央行獨立于歐盟機構和各國政府。成員國中央銀行行長的任期最短為5年；執行委員會的成員任期最短為8年，不得連任；只有在不能履行職責或嚴重瀆職時才可兔除其職務；歐洲法院對職務的任免爭議有管轄權。

由以上分析來看，歐美中央銀行與政府相對獨立，且獨立性較強，在相當程度上具有自行制定和執行貨幣政策的權力。

三、我國中央銀行獨立性現狀、潛在問題及部分解決途徑

（一）我國中央銀行獨立性現狀

我國央行屬于相對獨立型，央行是和財政部共同直屬于國務院的部門單位，央行行長根據總理的提名，由全國人大決定，副行長由國務院總理任免，總體上隸屬于國務院。《中國人民銀行法》第5條規定：“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定,報國務院批準后執行。中國人民銀行就前款規定以外的其他有關貨幣政策事項作出決定后,即予執行,并報國務院備案。”由此可見，我國央行獨立性受制于國務院等行政機構。

（二）我國中央銀行實際運行中存在的獨立性問題及解決途徑

第一，重新確定央行于國務院的關系，進一步加強中央銀行人事與組織獨立性。《中國人民銀行法》第十條規定：“中國人民銀行行長的人選,根據國務院總理的提名,由全國人民代表大會決定；全國人民代表大會閉會期間,由全國人民代表大會常務委員會決定,由中華人民共和國主席任免。中國人民銀行副行長由國務院總理任免。”可見，在人事關系上，央行一定程度上受到國務院的制約。此外，中國人民銀行作為部級單位，各項政策規定很大程度上受制于國務院，政策獨立性受到限制。這方面的改進可以借鑒美國的做法，即將中央銀行行長的任期與政府首腦的任期錯開，降低央行行長隨政府換屆而變動的可能性，解決人事獨立性問題。在政獨立性方面，在保留現行行政體制的基礎上，對央行部級單位的規定進行特別處理，央行直接對全國人民代表大會及其常務委員會負責，間接對國務院負責，更好地進行貨幣政策方面的宏觀調控。

第二，中央銀行財務獨立性通過制度性改革提升。《中國人民銀行法》規定：“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券；不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非金融機構和個人提供貸款”。這就改變了已往中國人民銀行作為政府的出納和彌補財政赤字的工具的局面，財務獨立性性明顯增強。但例外責任中又規定：“國務院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構提供貸款的除外。”這又對中央銀行的財務獨立性構成了潛在的威脅。解決途徑可以是，央行在制定貨幣政策時，更多地傾向于貼現政策而非貸款手段，以降低央行由于貸款而受制于政府財政的可能性。此外，建立存款保險制度等市場化保障性制度，也能達到化解金融風險的作用，增強央行財政獨立性。

第三，實事求是，結合我國國情，辯證理解并逐步推進中央銀行獨立性。中央銀行的完全獨立將導致經濟發展的不穩定和國家管理上的混亂，至今世界上任何一個國家的中央銀行都不是完全獨立于政府的。中央銀行的獨立性程度由一國國情決定的。改革開放三十多年，我國已進入經濟轉軌時期，為了保障經濟平穩過渡，作為社會經濟制度改革的倡導者和推動者，政府必須對社會資源和經濟權利有相當大的控制權，這就要求我國中央銀行獨立性不應過大。但應當看到，我國中央銀行改革已順應時代要求，獨立性在低調中平穩提升。央行獨立性改革，既要借鑒國外經驗，順應時代要求，又要緊密結合本國國情，實事求是，切不可操之過急。唯有如此，中央銀行才能更好地進行以貨幣政策為手段的宏觀調控，保證國民經濟平穩運行，且不受短期因素影響。

參考文獻

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[2]盧婷.中央銀行獨立性存在的問題：道德風險角度分析.商品與質量，2010（6）.

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作者簡介：陸草（1991-），男，漢族，福建寧德，西南財經大學保險學院，研究方向：保險、雙語財務會計 。

（責任編輯：趙春暉）