“剝削”乘客的依據(jù)

李銀

這一“基金”如何從安全設(shè)施的專款專用演變?yōu)椴煌该鞯氖召M(fèi)。

4月底，兩位律師上書人大要求撤銷剛剛更名為民航發(fā)展基金的機(jī)場建設(shè)費(fèi)，但至5月8日截稿時未得回應(yīng)。而民間的議論聲也日漸停歇，像往常一樣，壟斷讓我們變成沉默的大多數(shù)。

機(jī)場建設(shè)費(fèi)收取已經(jīng)長達(dá)20年，因為長期隱形的行業(yè)暴利及不透明無審計，公眾對其質(zhì)疑已不是一次兩次。

如果說，機(jī)場建設(shè)費(fèi)屬于稅費(fèi)，為何要將50％劃歸機(jī)場營業(yè)收入所得?若其定義為機(jī)場在運(yùn)行中以旅客為經(jīng)營對象提供服務(wù)而取得的收入，為何民航總局要劃走一半?若該費(fèi)用屬于機(jī)場向航空公司收取起降費(fèi)、進(jìn)港、離港的使用費(fèi)，那么也該由承運(yùn)人承擔(dān)，再向乘客收取機(jī)場建設(shè)費(fèi)，如此一來難道不屬于重復(fù)收費(fèi)?

如果說，機(jī)場建設(shè)費(fèi)屬于行政征收，民政部、國家計委、民航總局的征收文件經(jīng)過國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)還不夠，至少還得經(jīng)全國人大常委會審議或國務(wù)院批復(fù)。

民航總局稱機(jī)場建設(shè)費(fèi)參考了美國的“航空信托基金”。須知，美國的“航空信托基金”實質(zhì)上相當(dāng)于政府的一個“專款專用”賬戶，完全納入政府預(yù)算，并要經(jīng)過國會審批程序。

而中國機(jī)場建設(shè)費(fèi)征收的背景，是國家財力不夠雄厚，因此從1992年3月1日開始征收建設(shè)費(fèi)專款專用，用于民航機(jī)場的圍欄、消防、安檢設(shè)備以及其他安全設(shè)施的建設(shè)。從這個意義上講，當(dāng)時的機(jī)場建設(shè)費(fèi)確實應(yīng)稱作“機(jī)場安全系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)”。

然而，1995年10月國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、國家計委和民航總局《關(guān)于整頓民航機(jī)場代收各種建設(shè)基金意見的通知》，明確規(guī)定機(jī)場建設(shè)費(fèi)50％上繳國庫后劃給民航總局提留，50％由民航總局劃給當(dāng)?shù)貦C(jī)場，而且還將機(jī)場建設(shè)費(fèi)的用途擴(kuò)大，新增空中交通管制系統(tǒng)的建設(shè)及用于歸還上述建設(shè)項目的貸款本息支出和財政部批準(zhǔn)的其他支出。

于是我們翻閱首都機(jī)場股份公司的業(yè)績報告可以找到這樣一組數(shù)據(jù)。2006年中期業(yè)績公告中稱：2006年6月30日前，首都機(jī)場在3項航空性業(yè)務(wù)之外，還有一筆高達(dá)10.67億元的機(jī)場建設(shè)費(fèi)。2011年的業(yè)績報告也顯示，當(dāng)年機(jī)場建設(shè)費(fèi)收入接近10億元。

2011年，我國運(yùn)輸機(jī)場完成旅客吞吐量為62053.7萬人次。上述兩位律師計算過，按照國內(nèi)每人每次50元機(jī)場建設(shè)費(fèi)、國際70元計算，國內(nèi)機(jī)場建設(shè)費(fèi)285億余元，國際機(jī)場建設(shè)費(fèi)34億余元，合計約320億元。

即使前幾年基數(shù)小，但從1992年開征至今整整20年，收費(fèi)總額恐怕已經(jīng)超過千億元人民幣。按50％的比例，20年來，國內(nèi)機(jī)場們也收獲了的補(bǔ)貼，但絕大多數(shù)機(jī)場依然在虧損。為什么?

超前的機(jī)場建設(shè)造成了部分地區(qū)機(jī)場閑置，投資長期回收無望，而民航總局征收了乘客的建設(shè)費(fèi)去補(bǔ)貼它們。中西部不少在政府主導(dǎo)下發(fā)展的新機(jī)場，若非有首都機(jī)場集團(tuán)以及西部機(jī)場集團(tuán)等幾個大型機(jī)場集團(tuán)在背后支持，進(jìn)行利益再分配，很多機(jī)場造成的虧損將難以得到“補(bǔ)血”。

事實上，根據(jù)規(guī)劃，到2020年，我國民航運(yùn)輸機(jī)場總數(shù)將達(dá)到244個，還要新增機(jī)場97個。兩位律師呼吁取消“剝削”乘客的民航發(fā)展基金沒有得到回應(yīng)實屬必然。