甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的困境及其出路探討

楊夏林 陳步高

摘 要：妥善解決甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的生活和就業(yè)等方面存在的困境問題，是加快西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)。文章以甘肅天祝藏族自治縣華藏寺村為例深入探討了甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民生活窘迫、就業(yè)困難、心理失衡的成因，指出只有建立統(tǒng)一的少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民專項養(yǎng)老保障基金、健全土地征用補(bǔ)償制度、積極扶持失地農(nóng)民就業(yè)才是解決甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民困境的根本出路。

關(guān)鍵詞：甘肅省少數(shù)民族地區(qū) 失地農(nóng)民 困境 出路

中圖分類號:F207文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）09-176-03

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村土地被征用，隨之產(chǎn)生了失地農(nóng)民這一特殊群體。失地農(nóng)民既有別于農(nóng)民，更有別于市民，因而遭遇了很多政策壁壘。而甘肅少數(shù)民族地區(qū)更為偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)也更為落后，農(nóng)民的受教育程度和其他技能水平更低，也就決定了甘肅少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民對土地的重視度與依賴度更高，因此，妥善安置好甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的生活和就業(yè)，是加快甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定的極為重要的環(huán)節(jié)。

為了深入了解甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的基本情況，研究甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民面臨的困境，進(jìn)而探求解決的途徑與方法，筆者于2011年7月對甘肅天祝藏族自治縣華藏寺村進(jìn)行了實際調(diào)研，調(diào)研對象是從華藏寺村隨機(jī)抽取的60戶失地農(nóng)民，此次調(diào)研以問卷和訪談為主，共發(fā)放問卷60份，其中有效問卷60份，問卷有效率為100%。

一、甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民面臨的困境

（一）生活來源不穩(wěn)定

華藏寺村有11個村委小組，全村共有776戶3256人，漢族和少數(shù)民族各占一半，少數(shù)民族中除了藏族外還包括回族、土族及少量的滿族。依據(jù)調(diào)查問卷的統(tǒng)計分析，華藏寺村失地農(nóng)民目前最擔(dān)憂的問題是生活來源的不穩(wěn)定。華藏寺村11個村委小組中陰洼山組和界牌組被征地比例分別為86%和90%，而下寺灘組、中寺灘組和朵家窩組被征地比例為100%，以上五組基本上屬于完全失地。失地后，農(nóng)民的主要收入來源多元化趨勢明顯，目前華藏寺村失地農(nóng)民的主要收入來源集中在外出打工（52%）、自己做生意（28%）和種植經(jīng)濟(jì)作物（11%），改變了以往以種植糧食作物為主的收入來源結(jié)構(gòu)。種地雖然收益不高，但至少收入穩(wěn)定。土地被征用后，農(nóng)民失去了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，一部分農(nóng)民失地就意味著失業(yè)。另外，農(nóng)民失地前，糧食蔬菜都是自給自足，失地后米、面、油、蔬菜都需要購買，生活成本驟然加大。

（二）就業(yè)壓力大

多年來農(nóng)民只習(xí)慣于在土地上耕作，日出而作、日落而息。而農(nóng)民土地被征用，意味著他們失去了維持家庭可持續(xù)生計的主要來源和生活保障，目前各地主要采取一次性的貨幣支付對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償安置費(fèi)隨著經(jīng)濟(jì)的增長逐年有所提高，即便如此，補(bǔ)償金額仍然沒辦法滿足日后失地農(nóng)民的生活需要，因此，再就業(yè)成為失地農(nóng)民的唯一出路。然而，調(diào)查結(jié)果顯示，24%的失地農(nóng)民閑賦在家，76%的失地農(nóng)民雖然目前有工作，但其中大部分都是臨時工，從事技術(shù)含量比較低的工種。也有一部分的失地農(nóng)民利用補(bǔ)償安置款做生意，但由于市場信息不對稱，找不到好的項目，也只能是擺些小攤來勉強(qiáng)度日。根據(jù)訪談結(jié)果，華藏寺村失地農(nóng)民都普遍希望能獲得更為穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會。

（三）心理失衡嚴(yán)重

1.征地用途不同、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，引發(fā)失地農(nóng)民的不滿情緒。從縱向比較來看，華藏寺村征地情況始于1981年，當(dāng)年給予失地農(nóng)民每畝1000元的補(bǔ)償安置費(fèi)，在2005年以前，最高的貨幣安置費(fèi)是每畝10000元；而2005年之后的貨幣安置費(fèi)最高可達(dá)每畝80000元，這就直接導(dǎo)致2005年前失地的農(nóng)民現(xiàn)今的生活比較困難，情緒也極為不滿。從橫向比較分析，由于各級政府在制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時把征地用途作為重要的參考依據(jù)，根據(jù)公路建設(shè)、水利保護(hù)、企業(yè)用地、商品房開發(fā)等不同用地途徑，使農(nóng)民獲得的補(bǔ)償費(fèi)差異較大，導(dǎo)致了同一個鄉(xiāng)的不同村之間，同一個村的不同戶之間執(zhí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至相差數(shù)倍，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。對政策的疑慮，導(dǎo)致部分失地農(nóng)民心理上嚴(yán)重失衡。

2.經(jīng)濟(jì)壓力過大帶來的焦慮與不安。農(nóng)民失地后，吃、穿、住、行等基本生活消費(fèi)按照城市標(biāo)準(zhǔn)來開支，無疑大大增加了其生活負(fù)擔(dān)。日常生活開支的增加使失地農(nóng)民不堪重負(fù)，對生活充滿了擔(dān)心和焦慮，對能否生存下去感到不安。另外，失地農(nóng)民通常沒有城市戶籍，而根據(jù)我國義務(wù)教育的入學(xué)政策，是在戶籍所在地就近入學(xué)，否則就要承擔(dān)高額的擇校費(fèi)，因此，子女上學(xué)的高額費(fèi)用成為失地農(nóng)民家庭的沉重負(fù)擔(dān)。

3.農(nóng)民失地后就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，絕大多數(shù)失地農(nóng)民選擇了外出打工，即又帶來了老人的贍養(yǎng)和留守兒童的各種問題，使很多失地農(nóng)民面對就業(yè)與照顧老人和孩子的選擇時感到茫然和糾結(jié)。

二、甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民面臨困境的原因分析

（一）造成失地農(nóng)民生活困境的原因

1.土地保障功能的喪失。土地的保障功能是其固有的自然與社會經(jīng)濟(jì)保障功能，土地的資源價值可以保障農(nóng)民的養(yǎng)老及就業(yè)，農(nóng)民的土地一旦被征用，農(nóng)民也就失去了就業(yè)機(jī)會和基本社會保障，既享受不到城市下崗職工的各種優(yōu)惠待遇，又享受不到種地農(nóng)民的各種補(bǔ)貼，只能游走在各種優(yōu)惠政策的真空地帶。因此，土地功能的喪失使得失地農(nóng)民面臨極大的社會風(fēng)險。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。以華藏寺村下寺灘組為例，該組共有482人，被征地692.41畝，屬完全失地，人均失地1.4畝，按照貨幣補(bǔ)償?shù)钠骄剑悦慨€補(bǔ)償6萬元計算，人均補(bǔ)償費(fèi)為8.4萬元，相當(dāng)于普通公務(wù)員4年的工資。現(xiàn)行的補(bǔ)償制度沒有充分考慮農(nóng)民的就業(yè)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向了非農(nóng)業(yè)、需要再就業(yè)、社會保障從農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會保障制度等實際變化，因此，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無論是從保證農(nóng)民生活消費(fèi)水平、土地的預(yù)期收益還是政府出讓土地獲得的巨額收益等方面進(jìn)行比較，補(bǔ)償水平都嚴(yán)重過低。

3.補(bǔ)償方式單一。按照國土資源部的規(guī)定，對失地農(nóng)民的安置方式包括：貨幣安置、就業(yè)安置、入股分紅安置、住房安置、異地移民等多種安置方式。然而在具體的安置過程中，主要是以一次性的貨幣安置為主，這種方式忽略了農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，沒有充分考慮依附于土地上的多重附加功能，如財產(chǎn)權(quán)利，就業(yè)機(jī)會等。而限于農(nóng)民的理財能力和經(jīng)驗，有可能導(dǎo)致坐吃山空。

4.失地農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險的能力弱化。對于失地農(nóng)民而言，子女上學(xué)、物價上漲等費(fèi)用都需要土地補(bǔ)償金的“保命錢”來支付，一旦用盡，生活就陷入困境。

5.失地農(nóng)民社會保障意識薄弱。政府實行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村醫(yī)療保險制度有助于解決失地農(nóng)民的后顧之憂，但通過調(diào)查得知，很多當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民沒有參與社會保障的意識。在自愿參保的情況下，失地農(nóng)民參保的積極性不高，或者也只是不情愿的選擇最低檔的繳費(fèi)金額。很多村民只考慮當(dāng)前利益，很少關(guān)注將來的保障。甚至有些村民還擔(dān)心將來拿不到屬于自己的保障。

（二）造成失地農(nóng)民再就業(yè)困境的原因

1.失地農(nóng)民自身的問題。從客觀方面來分析，少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民再就業(yè)受到文化水平和勞動技能的制約。華藏寺村87%的農(nóng)民是初中及以下文化水平，并且長期以務(wù)農(nóng)為主，缺乏其他勞動技能。另一個重要的制約因素是年齡，尤其是男50歲以上，女45歲以上，缺乏就業(yè)競爭優(yōu)勢，轉(zhuǎn)業(yè)十分困難。另外，長期以來完全依靠土地生存的農(nóng)民，失地后再就業(yè)情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及失地前就擁有其他收入來源方式的農(nóng)民樂觀。少數(shù)民族地區(qū)的失地農(nóng)民多在比較偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，相對于生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的其他失地農(nóng)民，這部分人的就業(yè)意識和擇業(yè)觀念更為保守，因此就業(yè)機(jī)會和就業(yè)選擇的余地就更小。

從主觀方面來分析，由于少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民自身素質(zhì)和職業(yè)技能低下，大多只能應(yīng)聘簡單勞動力崗位，工資收入偏低，而“拆遷驟富”的不良心態(tài)使得失地農(nóng)民的擇業(yè)要求又過高。除此之外，主觀思想上的“等”、“要”意識導(dǎo)致消極就業(yè)。“等”就是等政府主動找上門，“要”就是要政府安排工作，這直接導(dǎo)致了失地農(nóng)民就業(yè)意愿不強(qiáng)烈。

2.政府職能的缺失。少數(shù)失地農(nóng)民雖然手中有了少量的貨幣積累，但由于市場意識和經(jīng)驗的缺乏，使得自主創(chuàng)業(yè)和自主經(jīng)營難度較大，而政府很少提供這方面的有用信息，失地農(nóng)民也因市場信息不對稱而難以走上致富之路。另外，大部分少數(shù)民族地區(qū)財政困難，政府還沒有專門針對失地農(nóng)民提供相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)制和教育投入。在一定程度上加大了失地農(nóng)民的就業(yè)難度。長此以往，既阻礙了失地農(nóng)民素質(zhì)的提高，又造成了勞動資源的浪費(fèi)。

（三）造成失地農(nóng)民心理困境的原因

1.征地補(bǔ)償分配混亂。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，沒有體現(xiàn)土地對農(nóng)民的生存資料、社會保障等多重功能。此外，有些地區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)管理不嚴(yán)，其補(bǔ)償金不僅不能夠及時足額的發(fā)放到位，甚至被截留或挪作他用，失地農(nóng)民對此相當(dāng)反感。如何在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人分配土地補(bǔ)償費(fèi)，對此，法律沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。正是這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊以及集體和農(nóng)民分配關(guān)系不規(guī)范，為侵權(quán)行為留下了法律上的漏洞。

2.自我意識的轉(zhuǎn)換問題。少數(shù)民族地區(qū)是一個多民族、多宗教的地區(qū)，由于民族生活方式和文化的特殊性，使少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的文化更具有傳統(tǒng)社會的特點。人們習(xí)慣于慢節(jié)奏的生活狀態(tài)，傳統(tǒng)的生活方式已經(jīng)根深蒂固，很難適應(yīng)新的生活方式。

3.空巢老人及留守兒童問題頻發(fā)直擊失地農(nóng)民要害。從調(diào)查結(jié)果來看，失地后農(nóng)民外出打工，年平均收入要高于失地前純粹的土地耕作收入，但卻付出了額外的代價。因為春運(yùn)車票的難買以及路費(fèi)的昂貴，很多外出打工的失地農(nóng)民連續(xù)好幾個春節(jié)都不回家，長此以往，導(dǎo)致留守兒童自卑、封閉、敏感等不同程度的心理和生理問題，有些年歲小的，甚至對自己的父母都完全沒有了印象。再者，近幾年來，國內(nèi)空巢老人尤其是留守兒童事件頻發(fā)，例如上學(xué)交通問題等。根據(jù)訪談了解，12%的農(nóng)戶因為孩子的教育問題選擇來年不再外出打工，36%左右的農(nóng)戶對此感到擔(dān)憂和無奈。

三、解決甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民困境的出路

（一）建立統(tǒng)一的甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民專項養(yǎng)老保障基金

失地農(nóng)民專項養(yǎng)老保障基金應(yīng)實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的運(yùn)行模式。專項養(yǎng)老基金由政府、集體和失地農(nóng)民三方共同負(fù)擔(dān)。政府承擔(dān)的部分從國有土地增值收益中列支；集體承擔(dān)的部分由土地補(bǔ)償費(fèi)中提取；失地農(nóng)民承擔(dān)較少的部分，從安置補(bǔ)償費(fèi)中扣除。政府和集體承擔(dān)的部分劃入社會統(tǒng)籌賬戶，個人承擔(dān)的部分劃入個人賬戶，如不滿60周歲死亡的失地農(nóng)民，可以由家人繼承其個人賬戶中繳納的基金。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，專戶存儲、專款專用。經(jīng)調(diào)查，所有的村民希望能享受到被征用土地增值所帶來的收益，74%的失地農(nóng)民愿意拿出部分安置補(bǔ)償費(fèi)由政府統(tǒng)一建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金，能夠承受的具體數(shù)目以安置補(bǔ)償費(fèi)的10%作為上限的居多。

（二）健全甘肅少數(shù)民族地區(qū)土地征用補(bǔ)償制度

1.提高征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民失去土地，就失去了最寶貴的家庭財富，失去了安身立命、生存發(fā)展的就業(yè)崗位，失去了上能養(yǎng)老、下能撫幼的長期生活保障資源。因此，各級政府在征地過程中，應(yīng)以市場為基準(zhǔn)，遵循價值規(guī)律。提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)參照失地農(nóng)民安置的實際社會成本為準(zhǔn)，確保征地后農(nóng)民的生活水平不降低，盡可能體現(xiàn)公平的原則。

2.力求征地補(bǔ)償形式多樣化。近年來，各級政府的征地補(bǔ)償費(fèi)雖然在不斷提高，但一次性的貨幣補(bǔ)償方式使失地農(nóng)民的生計無法得到長久的保障。因此，在征地過程中，政府應(yīng)避免簡單的一次性貨幣安置，實現(xiàn)安置方式的多樣化。目前的非貨幣化補(bǔ)償安置模式各有利弊，因此，各級政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實際情況，將幾種安置方式糅合在一起，揚(yáng)長避短，實現(xiàn)失地農(nóng)民利益最大化。

3.建立公平合理的征地補(bǔ)償制度。要建立和完善農(nóng)用土地價格評估體系，綜合考慮自然條件、地理位置和周圍環(huán)境等因素的基礎(chǔ)上，對農(nóng)用地進(jìn)行合理分級，制定相對靈活的土地價格評估辦法。另外，建議當(dāng)?shù)卣畬?985年前被征地的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。

（三）積極扶持甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)

1.加大職業(yè)技能培訓(xùn)的力度。一方面，政府要針對重點項目和大型企業(yè)人才需要開展訂單式培訓(xùn)，另一方面，各級政府應(yīng)配套資金，積極引導(dǎo)和鼓勵30歲以下的失地農(nóng)民就讀技校。

2.大力開發(fā)公益性的崗位。隨著鄉(xiāng)村變城區(qū)，將涌現(xiàn)出一批諸如治安、綠化保潔、交通勸導(dǎo)、物業(yè)管理和社區(qū)服務(wù)等大量的公益性崗位，很適合安置年齡偏大、文化水平低、工作技能差，很難獲得就業(yè)機(jī)會的失地農(nóng)民，基層政府可以開發(fā)公益性崗位，優(yōu)先安置少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民。以期解決失地農(nóng)民長期外出打工所帶來的留守兒童的諸多問題。

3.鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。可以嘗試設(shè)立甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金，利用小額低息貸款或政府財政貼息等方式扶持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。建立和完善政策咨詢、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、專家指導(dǎo)、項目推介、創(chuàng)業(yè)孵化、融資服務(wù)、開業(yè)指導(dǎo)和后續(xù)服務(wù)八位一體的創(chuàng)業(yè)扶持體系。進(jìn)一步加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)項目庫建設(shè)，提供一些適合失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的項目，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

（四）人文關(guān)懷相關(guān)政策的確立

1.對于少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的子女教育問題應(yīng)給與政策上和經(jīng)濟(jì)上的雙重照顧。可以在征地補(bǔ)償款中劃撥一定數(shù)量的資金用于失地農(nóng)民子女尤其是貧困失地農(nóng)民家庭子女的教育救助，以防止某些失地農(nóng)民坐吃山空的行為。另外，我國的高中階段實行的是非義務(wù)教育，近年來，隨著教育支出的增長，高昂的學(xué)費(fèi)使得很多失地農(nóng)民子女受教育的權(quán)力被剝奪，建議當(dāng)?shù)卣畯耐恋氐脑鲋殿~中拿出一定比例的資金，作為對失地農(nóng)民子女高中教育階段的獎、助學(xué)金的資金來源。還應(yīng)該大力發(fā)展甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民子女的職業(yè)教育，一技之長是確保失地農(nóng)民子女長遠(yuǎn)生計最現(xiàn)實、最實惠的的途徑之一。

2.政府應(yīng)從土地高價轉(zhuǎn)讓的增值額中拿出一部分返還給村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和解決失地農(nóng)民的各項福利問題，以提高失地農(nóng)民的福利水平和幸福感。

3.加大少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社區(qū)文化設(shè)施建設(shè)。可在安置社區(qū)建立電影院、體育運(yùn)動場所、并配備必要的設(shè)備，尤其是少數(shù)民族失地農(nóng)民社區(qū)，少數(shù)民族歷來都能歌善舞，當(dāng)?shù)卣梢远嘟M織開展豐富多彩的文化娛樂活動，以減輕失地農(nóng)民的焦慮感，更有利于失地農(nóng)民逐步融入到普通市民的精神生活中去。

[基金項目：甘肅少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會保障問題研究（甘肅省高校研究生導(dǎo)師科研項目）]

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（作者簡介：楊夏林，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，研究方向為農(nóng)村金融、區(qū)域經(jīng)濟(jì)；陳步高，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院講師，研究方向為農(nóng)村金融、農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 甘肅蘭州 730070）（責(zé)編:賈偉）