異地高考的困境與路徑

劉堯

近日，異地高考終獲國務(wù)院批準，這對備受高考困擾的隨遷子女來說無疑是值得高興的事情。不過，高考制度是教育公平的平衡器，其改革必然會涉及社會多方的利益平衡。異地高考是關(guān)乎教育、城市資源、流動人口等諸多矛盾的復(fù)雜問題，其艱巨程度可想而知，不是僅有良好愿望就能解決的。從這一點來看，異地高考意見獲批只是“萬里長征”邁出了第一步，接下來需要教育部本著公平原則，通過科學(xué)的程序，廣泛吸納民意，兼顧各方利益，制定出令多數(shù)人滿意的實施方案。

一、異地高考凸顯的背景

“異地高考”一詞，是在2008年全國人大代表提出解決外來務(wù)工人員隨遷子女就地高考問題時出現(xiàn)的。異地高考，是指考生不在流出地（戶籍所在地）參加高考，而是在流入地（非戶籍所在地）參加高考。2010年第六次人口普查結(jié)果顯示，全國流動人口2.6億人。在這2.6億流動人口背后，有5800萬留守兒童和2700萬隨遷子女。龐大的隨遷子女群體如何參加高考，使異地高考問題凸顯。從2008年8月啟動制定，到2010年5月國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，異地高考一直是被社會關(guān)注與熱議的問題。

2010年12月，異地高考被列入國家教改試點，首先在山東、湖南及重慶試行。2011年3月，教育部部長袁貴仁在列席十一屆全國人大四次會議時透露，教育部正在與上海、北京研究逐步推進異地高考。同年10月，部分非京戶籍隨遷子女家長共同起草的異地高考民間方案《隨遷子女輸入地高考方案》公布。該方案建議，取消高考戶籍限制，依據(jù)學(xué)籍和父母常住地等標準來認定高考報名資格。同月，北京大學(xué)張千帆教授等學(xué)者聯(lián)名向總理上書，提請國務(wù)院審查并修改《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》，呼吁取消有關(guān)“學(xué)生在戶籍所在地報名參加高考和招生”的規(guī)定。以上“民間方案”與“學(xué)者上書”倒逼高考制度甚至是戶籍制度變革。

《教育部2012工作要點》明確提出，“研究制定進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法”。2012年3月，教育部部長袁貴仁在列席全國政協(xié)十一屆五次會議時表示，異地高考改革方案現(xiàn)已進入“最后沖刺階段”，用不了10個月就會公布。但異地高考并不意味著完全開放，而是存在條件準入。同年7月5日，教育部副部長杜玉波為河南省高校的校長書記作報告時透露，四部委即將出臺“關(guān)于做好進城務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育后在當?shù)貐⒓由龑W(xué)考試”的意見，這個意見國務(wù)院已同意將適時發(fā)布。杜玉波說，意見將根據(jù)城市功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、城市資源承載能力和進城務(wù)工人員子女在流入地連續(xù)就學(xué)的年限來確定具體方案。距離2013年高考報名不過幾個月的時間，杜玉波的講話，一石激起千層浪，再次引起社會的廣泛關(guān)注與熱議。

二、異地高考面臨的困境

從目前社會反映的情況來看，異地高考的矛盾，主要集中在流入人口密集的大城市。解決異地高考問題，無法繞過異地生源聚集的大城市。有不少人擔憂，一旦實施異地高考，相應(yīng)的“高考移民”、教育不公平等問題會隨之出現(xiàn)。

第一，異地高考無助于促進教育公平。《中國流動人口發(fā)展報告2011》顯示，26%的農(nóng)村流動人口愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，其中68%的人希望落戶大城市，其主要目的是讓子女獲得更好的教育。袁貴仁表示，農(nóng)民工在一個城市就業(yè)時，同時要想到其子女的就學(xué)問題。人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室統(tǒng)計結(jié)果顯示，48%的人認為，戶籍制度是導(dǎo)致城鄉(xiāng)與區(qū)域教育不公平的根本原因，如果突破戶籍制度實施異地高考，就能有效促進教育公平。也有19%的人認為，教育資源分配不均和招生制度不合理是教育不公平的根源，異地高考無論怎么設(shè)計改革方案都無助于促進教育公平，反而會帶來更大的不公平。從表面上看，異地高考是為了解決流動人口與當?shù)厝丝诘慕逃綑?quán)矛盾，而實際上只是滿足少部分符合條件的流動人口子女在流入地參加高考、接受高等教育的美好愿望，不僅影響了當?shù)夭糠秩说慕逃龣?quán)益，而且對全國大多數(shù)戶籍依然與高等教育資源掛鉤的人來說，也是不公平的。如果說，以戶籍來分配教育資源和機會是不公平的，再創(chuàng)造出一個以父母能力、經(jīng)濟實力作為分配標準的異地高考，教育不公平就是雪上加霜了。從這個意義上講，異地高考是為少部分人爭取教育特權(quán)，不僅不能緩解教育不公平問題，可能還會帶來更大的教育不公平。

第二，異地高考會引發(fā)新的“高考移民”浪潮。由于教育資源不均衡、高校招生計劃指標投放不均，全國各省份形成了高考“高地”與“洼地”。大城市高等教育資源集中，歷年來考生錄取率較高，同時有一些西部省份人口較少而錄取率較高，這兩種地方就形成了高考“洼地”。在這種情況下，人們擔心異地高考政策一旦出臺，會再次引發(fā)“高考移民”奔赴高考“洼地”。我國古代唐朝首都長安作為科舉“洼地”，就引發(fā)過“科舉移民”，如大詩人王維本應(yīng)在戶籍地蒲州考試，但王維善彈琵琶，博得了某公主的歡心，在其干預(yù)下，王維在京兆府應(yīng)試。古代這種“科舉移民”叫“冒籍”，是嚴重的舞弊違法行為。雖然清代對科舉報名有嚴格限制，規(guī)定必須是考生本人“入籍20年以上方準應(yīng)試”，但“冒籍”現(xiàn)象還是屢禁不止。這就是說，只要有高考“洼地”，就會有“高考移民”。如今，我國每年有近千萬考生參加高考，假如實施異地高考，難免會出現(xiàn)大量“高考移民”。從這個意義上講，異地高考哪怕設(shè)置再高的門檻，有能力的家長也會不惜代價，讓孩子流動到高考機會更大的“洼地”。可見，異地高考不是簡單的就地高考問題，如果不能同步填平高考“洼地”，就一定會引發(fā)新的“高考移民”浪潮。

第三，異地高考是“牽一發(fā)動全身”的復(fù)雜問題。2000年以來，我國全面推動各省份高考自主命題，現(xiàn)在已有過半數(shù)的省份實行自主命題。各省份不僅考卷難易程度不同，分數(shù)線高低也存在巨大差異，甚至連命題范圍和考試科目都有區(qū)別。2005年以后，高考報名嚴格限定學(xué)生只能在戶籍所在地報名參加高考。一些隨遷子女在城里長大，已不適應(yīng)原籍的教育，因為不能在居住地高考，給繼續(xù)讀書、升學(xué)帶來很大不便，異地高考的呼聲日益高漲。近年來，盡管教育部鼓勵各省份結(jié)合實際，盡快推出異地高考方案，但人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室統(tǒng)計結(jié)果顯示，認為異地高考能夠很快落實的人寥寥無幾。有23%的人認為，異地高考不僅是在什么地方考試的問題，而是與考試制度和宏觀戶籍制度密切相關(guān)的“牽一發(fā)動全身”的復(fù)雜問題，也是教育部門無法單獨解決的高難度問題。比如，在北京讀小學(xué)、初中的隨遷子女有近48萬人，相當于本市戶籍同齡學(xué)生的半數(shù)，這個數(shù)字還在以每年數(shù)萬人的速度增長。北京常住人口已突破2000萬，房價居高不下，交通擁堵。一旦實施異地高考，可能會使流動人口千方百計地讓子女來北京接受基礎(chǔ)教育。如此一來，北京的房價不可避免地還會攀升，交通會更加擁堵。

三、異地高考實施的路徑

誠然，實施異地高考將會引發(fā)許多新問題，而且這些問題是無法回避且必須應(yīng)對的。值得欣慰的是，異地高考國務(wù)院已同意，教育部正會同有關(guān)方面制定異地高考方案并將適時發(fā)布。但這個方案的具體內(nèi)容是什么，何時能公之于眾，社會各界依然十分關(guān)心與擔心，懷有許多的期盼。

第一，高考改革要公開征求民意，吸收民智。無論是北京、上海，還是其他城市，外來人口與戶籍人口在高考問題上都存在利益沖突。可見，異地高考是牽扯面廣、影響深遠、關(guān)系到教育公平的重大決策。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》要求：“作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見。”然而，《教育部2012工作要點》中提出：研究制定進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法。教育部負責人也表示，放開異地高考要“積極推進，要有條件準入，分省實施”。教育部的這些提法顯然未公開征求民意，有悖加強法治政府建設(shè)的精神。因此，對于異地高考改革無論是放開的時機，還是具體操作辦法，教育部都應(yīng)改變以前自行其是的做法，要廣泛開辟公開征求民意、吸收民智的渠道，讓不同群體進行博弈，并在充分吸收民意的基礎(chǔ)上，以條例或法律形式發(fā)布異地高考方案。

第二，高考改革要兼顧考試公平與區(qū)域公平。考試公平是指完全依據(jù)考試成績來錄取考生，區(qū)域公平是指通過區(qū)域配額來調(diào)控各地區(qū)間考取人數(shù)的懸殊差異。在人口眾多、各地區(qū)經(jīng)濟和文化教育水平差異很大的中國，如何既保證考試公平，又能維持不同區(qū)域錄取率的相對平衡，是古今大規(guī)模選拔性考試都會遇到的兩難問題。我國古代科舉制開辟了依據(jù)成績公平錄取人才的先河，從唐朝后期開始，北方士子在國考中競爭優(yōu)勢逐漸減弱，南方士子后來居上，北宋的9630名進士中95.2%都是南方人。明代為了緩解地域不公平問題，全國被分為南、北、中三部分，按比例錄取進士。清代也通過對錄取名額分配的控制，以照顧文化不發(fā)達地區(qū)。20世紀20年代，盡管我國各高校實行單獨考試憑成績自行錄取，但由于各校在全國采用統(tǒng)一的錄取標準，出現(xiàn)了一些邊疆及文化落后省區(qū)絕少考生考上北大、清華的現(xiàn)象。為了解決區(qū)域嚴重不公平的問題，高校把招生名額的一部分分給各省區(qū)，才在一定程度上緩解了地區(qū)間的不公平狀況。區(qū)域公平與考試公平可謂“此事古難全”，難于一蹴而就，需要二者協(xié)調(diào)兼顧。因此，制定異地高考改革方案也要兼顧考試公平與區(qū)域公平。

第三，推進統(tǒng)一高考多元錄取，才是正確出路。當前，應(yīng)該以實施異地高考為契機，積極地推進高考制度改革。事實上，異地高考的癥結(jié)不在于考試地點和居住地之間的空間差異，從其涉及的復(fù)雜利益關(guān)系來看，不管是高考指標的劃撥，還是戶籍的開放，都涉及流入地與流出地的協(xié)調(diào)，牽涉到政府、高校、省份的溝通和利益平衡，需要在全國范圍統(tǒng)籌各方利益。所以，不宜由各省份出臺異地高考方案，而應(yīng)由國家進行高考制度改革，制定統(tǒng)一的高考方案，實行全國統(tǒng)一高考，消解高校招生的地域歧視，保障國民的平等受教育權(quán)。解決異地高考的根本措施應(yīng)該是，摒棄教育功利化取向，推進教育資源分配的均衡化和獲取教育資源機會的均等化。目前，在推進教育均衡化和均等化的過程中，要遵循考試公平與區(qū)域公平兼顧的原則，廢除高考分省命題，恢復(fù)全國統(tǒng)一高考，根據(jù)考試成績多元錄取。有人認為，恢復(fù)全國統(tǒng)一高考，對全國近千萬份試卷進行集中評閱很不現(xiàn)實，分省份評閱寬嚴尺度無法完全統(tǒng)一。但筆者認為，這些技術(shù)上的問題與推進教育公平的重大意義相比，是不難作出抉擇的。

（作者系浙江師范大學(xué)教育評論研究所所長、教授）

（責 編 子 君）