中央政府意愿、財政能力與文化發展政策選擇

肖曾艷 張仁楓

摘要:十七屆六中全會將文化發展上升到戰略的高度。然而,從建國以來中國關于實施文化產業政策的選擇歷程上看,這不僅僅由中央政府獨立決定。理論界曾就區域發展提出了國家意愿與財政能力共同決定區域發展政策選擇的分析框架,文章在此基礎上,將分析視野擴展到文化產業政策選擇的層面,闡述了文化體制改革前后在中央政府意志、財政能力搭配下文化產業政策的演進和績效。此過程同樣依循文化市場發展軌跡,即由文化產品市場、文化服務市場向文化資本市場的演進。

關鍵詞:政府意愿;中央政府;財政能力;文化產業;文化市場

中圖分類號:123.16 [文獻標識碼] A 文章編號: 1673-0461(2012)09-0077-05

一、引 言

文化發展一直是中國政府重點關注的領域,無論是中央政府還是地方政府都高度重視。改革開放30多年來,中國在經濟建設取得舉世矚目成就的同時,文化事業也長足發展。2008年國際金融危機后,中國經濟轉型迫在眉睫,其中文化產業發展戰略的實施是“調結構、保增長、惠民生、促發展”的重要一環。與美國、日本、英國早在上世紀六七十年代就已經發展文化產業相比,我國的文化產業發展的步伐已經滯后。然而,文化產業戰略的實施不僅僅由國家意愿可以決定,它還與所處的國內國際環境、國家財政實力、社會條件、政治因素、人口素質等休戚相關。

文化產業的興起,引發學界的關注和研究。通過文獻檢索,關于“文化產業”的文獻就高達7,800多篇。此外,與此相關的專著也不甚枚舉。這些研究大多從文化產業類型、市場、實施戰略和路徑等方面進行闡述,在此不贅述。與這些文獻的研究角度不同,本文主要從兩條分析框架主線展開,一是政府意愿、財政能力與文化產業政策選擇的演進邏輯,具體分析這一過程中的政府行為績效;二是以文化市場發展的演進邏輯,即文化產品、服務和資本市場發展軌跡來闡述我國文化發展由以文化事業為主,轉向文化產業的發展邏輯。前一主線關鍵在于分析我國文化產業發展歷程,后一主線則著重引出今后我國文化產業發展的前景和必由之路。二者相互結合,以期達到在文化產業發展研究中既分析歷史又展望未來的目的。

二、分析框架

(一)框架一:政府意愿與財政能力的搭配

在區域發展政策選擇上,Shaogung Wang & Angang Hu(1999)提出了一個分析框架,認為一國區域發展是否平衡取決于中央政府實施區域經濟平衡發展政策的意愿和是否有足夠的財政能力[1]。本文在此基礎上,將分析框架擴展到國家制定文化產業政策層面,認為中央政府均衡發展經濟和文化的意愿同財政能力都具有影響文化產業政策制定的作用(見圖1)。

這一框架首先假設,如果不支付成本,那么無論中央還是地方政府都愿意經濟、文化建設兩不誤。但問題在于,我國是發展中國家,國家的財政能力有限,無法保證經濟建設和文化建設的均等投入,因而在財政支出上必然有輕重緩急之分。即政府的意愿和財政能力在經濟建設和文化建設上的政策制定有偏好。

其次,假定政府的行為是利己的、理性的、短視的。因為在不同的經濟、政治和社會環境中,發展經濟或發展文化對國家的邊際效用是不同的。

如圖1所示:在第Ⅰ象限,政府既有均衡發展經濟和文化的意愿,又有較強的財政能力,必然促進經濟和文化事業的共同發展。

在第Ⅱ象限,政府意愿強,財政能力弱。此時文化和經濟發展的差距不大。

在第Ⅲ象限,政府意愿和財政能力都較弱。這種情況下,國家財力有限,必然偏向投入經濟建設,加之政府對均衡發展的意愿不強,造成政府對經濟和文化建設投入的差距。

在第Ⅳ象限,財政能力強,政府對均衡發展的意愿不強。同樣的財政支出下,發展經濟的邊際效用大,因而政策偏向經濟建設。同時,在中國地方政府官員的晉升博弈下,必然引發地方政府以投入經濟建設,拉高GDP為政績目標,從而加大經濟和文化建設的差距。

需要強調三點:一是,由于改革開放以來國家一直把經濟建設放在首位,因而圖1中所指的政府均衡意愿實質是在文化發展相對經濟發展落后的現狀下對文化建設的扶持,特別是對文化產業的扶持,從而達到經濟和文化發展的均衡目的。

二是,上述框架中的財政能力主要指中央政府財政收入。因為對文化發展的支持主要來自中央財政的直接撥款、轉移支付、專項基金和財稅減免等優惠政策。在改革開放的30年中,地方政府疲于以政治晉升為主動力的區域經濟競賽,因而其對文化發展建設的扶持力度遠遠不如對經濟建設的投入。

三是,政府意愿不是單方面取決于某些領導人的意志,而是受到很多因素的影響,如社會條件、政治穩定因素、老百姓幸福指數、國際環境等。

(二)框架二:文化市場發展演進路徑

在2002年的文化體制改革中,將文化產業分為了公益性文化事業和經營性文化產業[2],從此,我國文化發展走向市場化之路。然而,我國文化產業化起步晚,基礎差,這與我國豐富的文化資源和文化需求市場是極不相符的。

按照文化經濟學理論,現代文化市場一般包括文化產品市場、文化服務市場、文化要素市場三大部分,它們是連接文化產業和居民文化消費的橋梁和紐帶[3]。美國是世界上公認的文化產業大國,其文化產業十分發達,產值占GDP的20%左右。在文化產業化之初,美國就將發展高科技文化產業作為產業結構調整時的經濟發展方向,并采取了一系列的經濟、法律和行政等措施加以扶持[4],從而逐步完成了由文化產品市場,向文化服務市場,再向文化要素市場的轉化。結合國際文化產業發展經驗和國內實際情況,本文以文化市場發育的完善程度和其創造的產值為坐標軸,設計了以圖2所示的分析框架來加以說明。

如圖2所示,我國文化產業發展也遵循著ⅰ—ⅱ—ⅲ演進路徑,即由文化產品市場向文化服務市場、文化要素市場發展。一般來說,我國在文化產業起步階段主要以公共性文化事業為主,隨著文化產業化進程的推進,將逐步轉向以經營性文化產業為主的階段。在圖中以點M作為分界點,M點之前為公共性文化事業階段,此時,我國主要以開發文化產品市場,滿足人民群眾的文化生活需求為主;M—N點之間,為經營性文化產業發展階段,此時,我國文化產品市場日臻成熟,繼而轉向文化服務市場;N點以后,我國文化產品和服務市場取得豐碩成果,逐步轉向文化要素市場的培育和發展,表現為公共性文化事業和經營性文化產業共同發展的階段,促進我國文化建設的大繁榮大發展。

需要強調兩點:一是,本文強調的是文化市場發展的“主要表現形式”,而非“所有形式”。即,表現為區域文化市場發展的不同步,也表現為發展中的過渡階段,在圖2中由重疊部分表示。二是,由于我國長期存在的二元經濟結構,農村文化產業化與城市文化產業相比,起步更晚,發展更為滯后,投融資問題更嚴峻。因此,雖然M點作為公共性文化事業和經營性文化產業的分界點,但并不意味著進入經營性文化產業階段后,就不存在公共性文化事業了。事實上,在我國既要抓群眾性的公共文化事業,又要將我國豐富的文化資源迅速轉化為文化資本,促進產業結構調整和國家經濟的轉型升級。

三、歷年來我國文化產業政策選擇的演進和政府行為績效

文化是一種生產力,是綜合國力的重要組成部分。如今,文化與經濟、政治的交融密不可分,互相影響和制約。從建國至今,雖然我國一直堅持以經濟建設為中心,但同樣也注重文化事業的發展。在每一特殊時期,都頒布了相應的政策文件、法律法規來促進和規范文化事業的發展。

在分析框架一中,筆者闡述了國家財政能力與文化產業政策選擇休戚相關的觀點,認為隨著一國財政水平的增強,國家實施均衡發展經濟和文化愿望的可行性越高。2011年國家財政收入為103,740億元,為1952年(213億元)的487倍,是1978年(1,132億元)的91倍,是2000年(13,395億元)的7.7倍(見圖3)。同時,筆者通過對1953年~2011年中央財政收入占全國財政收入的比率變化數據(以下簡稱比率)的整理,發現一個很有意思的現象:幾乎在每一比率發生較大變化的階段,都有相應的重大的文化產業政策的提出(見圖4)。

因而,本文結合框架一和框架二來闡述歷年來我國文化產業政策選擇的演進和政府行為績效。

重新對建國后我國文化政策,特別是文化體制改革的政策文件,以及某一階段的國內國際環境進行了深入分析,得出一個結論:即中央財政能力直接影響文化發展政策的制定和實施,而這其中又受到政府意愿、國際國內社會經濟環境等因素的影響。這一結論也有利于解釋為何中央早在2007年十七大就首次將“文化命題”作為中央全會的議題, 卻直至2011年10月15日的十七屆六中全會才將文化發展上升為最高的“國家戰略”的層次。

(一)1949年~1978年

這一階段基本上表現為分析框架一中第Ⅱ象限的搭配:國家財政能力很弱,但均衡發展文化和經濟的意愿很強。同時以公共性文化事業為主,表現為框架二中文化市場發展的第ⅰ階段——文化產品市場階段。這一時期波動較大:一是建國后,百廢待興,雖然財政收入不高,但中央政府對經濟資源的控制能力很強,同時國家均衡發展經濟和文化的意愿強,因而二者差異不大。此時,文化發展以政策宣傳和公共性文化事業為主。如沿用新民主主義革命時期解放區的文化宣傳模式,借鑒蘇聯模式,繁榮和復興了解放初期中國的文化,產生了一大批膾炙人口、耳熟能詳的好作品。可以說此時的文化和經濟建設是處于同一政策高度的。二是,隨著國家在20世紀50年代和70年代的兩次財政權力下放,直接導致1959年中央財政占比由建國后的80%迅速下降至24%,而后有所回升,但1970年又開始下滑回落至1977年的13%。同時,文化大革命的結束,思想禁錮的解除,使得舊有的文化體制開始難以滿足群眾復蘇的文化需求,引發1978年的文化體制改革。

(二)1978年~1992年

1978年十一屆三中全會的召開拉開了我國經濟改革的序幕,由此文化體制、政治體制和經濟體制改革隨之展開。這一時期是我國文化體制改革的起步階段。1978年~1985年,我國國力迅速復興,中央財政收入占比由1977年的13%上升為1984年的40%。同時人民群眾的文化需求也得以進一步的釋放和滿足。娛樂業的興起伴隨著改革開放由沿海向內地蔓延,涌現出許多個體、私營文化企業。1985年~1992年,老百姓的文化消費特征越來越朝著娛樂型、多樣化、可參與性的方向發展[5]。1988年,國務院相關部門陸續頒布文化市場管理法規,文化市場的概念得以確立。

這一時期總體來說,主要表現為國家財政能力、均衡發展經濟文化意愿均較弱,即與框架一中的第Ⅲ象限較為相似。同時,也表現為框架二中的第ⅰ—ⅱ階段的特征,即文化市場發展逐步由文化產品市場向文化服務市場過渡。

(三)1992年~2002年

1992年,鄧小平南巡講話后,中共確立了建立市場經濟體制改革目標,1994年分稅制改革,中央財政收入占比由1993年的22%突然上升至1994年的55%。

2000年10月,黨的十五屆五中全會在“十五規劃”中第一次在中央正式文件里提出了“文化產業”。2002年,黨的十六大報告厘清了“公共性文化事業”和“經營性文化產業”之間的關系,首次提出“積極發展文化事業和文化產業”的建議[6]。

這一時期,國家財政收入,特別是中央財政增長較快。政策上偏向于促進經濟騰飛,保持經濟高位增長,因而均衡經濟和文化發展意愿不強。其總體表現與框架一中第Ⅳ象限和框架二中第ⅱ—ⅲ階段的情形類似。

(四)2002年~2011年

這一時期是國內情況最復雜,國際形勢最嚴峻的時期。一方面,國家財政能力由2002年的1.89萬億飛速增長到2011年的10.4萬億,中央財政占比也一直維持在50%左右,充分顯示了中國經濟財富的迅猛增長;另一方面,國內的政治、經濟、社會情況卻極為復雜,中國面臨在改革開放30多年后與經濟發展極不適應的政治體制改革。這一深層次的矛盾在2008年國際金融危機后國家4萬億投資計劃的實施,以及這一政策在2010年引發的通貨膨脹等負面影響中變得愈發突出。

第一,在經濟發展上,我國面臨結構調整和“中等收入陷阱”的困境。改革開放以來,我國一直沿用的三駕馬車拉動經濟增長的粗放型模式不能再適應經濟發展的需要。雖然,國家一直強調經濟結構調整和轉型,但十多年來的效果并不理想。雖有巨額的外匯儲備和世界第二經濟體的稱號,但以需求拉動經濟內生增長的動力仍然不足。從國際經驗看,處于人均GDP收入達到3,000美元的國家會出現快速發展中積聚的矛盾集中爆發,自身體制與機制的更新進入臨界,發展戰略失誤或受外部沖擊,經濟增長回落或長期停滯的現象,即陷入所謂“中等收入陷阱”階段[7]。同時,在中國面臨人口紅利拐點之際,世界上其他新興經濟體人力資本的相對廉價也直接影響著FDI和國際產業轉移的新方向。

第二,在社會發展上,長期存在的二元經濟結構引發的社會問題越發突出。住房難、求學難、就醫難、養老難以及農民工問題等現實都考驗著我國社會保障體系,亟待戶籍制度的改革。同時,收入分配差距拉大引發的社會問題也極其突出,官二代、富二代的炫富現象和低收入者的仇富心理,直接體現了當今社會群體浮躁、虛榮的價值觀和心理狀態。此外,第三波民主化浪潮和民粹主義給新一代年輕人帶來了的思潮沖擊也呼喚新的文化力量來加以抵御。

第三,國家財政收入增長和勞動者工資上漲比率的巨大差異,通貨膨脹引發的人民生活水平的縮水、官員腐敗帶來的負面影響都亟需進行與經濟體制相適應的政治體制改革。如領導體制、行政體制改革,尤其是以GDP為政績觀的官員晉升制度的改革。

2002年~2010年我國文化產業發展迅猛,2010年我國文化產業增加值1.1萬億元,新的“十二五”規劃也明確表示五年之內我國文化產業爭取再翻一番。文化遺產保護工作也取得了較大的成就,各地的申報世界級或國家級文化遺產的熱情高漲。我國文化市場的發展也逐漸由文化服務市場轉向文化要素市場,但發展仍然緩慢。

由此,我們可以很清楚的看到,國家在經濟、政治、社會和文化層面都遇到了一個新的瓶頸。經濟需要新的動力,政治需要改革,社會需要安定,文化則需要創新。至此,深化文化體制改革,均衡經濟和文化發展的意愿已經十分強勁。其情形已逐步達到框架一中的第Ⅰ象限和框架二中第ⅲ階段所要求的基本條件。至此,推動社會主義文化大發展大繁榮的“文化興國戰略”已水到渠成。

(五)2011年至今

2011年10月15日中國共產黨第十七屆六中全會研究了深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮等相關問題,將“文化命題”上升到中央議題和國家戰略層面,從此,拉開了國家均衡發展經濟和文化的大序幕。

一是,發展文化產業,特別是文化創意產業,不僅可以培育新的經濟增長點、增加就業,還能促進經濟結構的轉型升級。隨著文化要素市場,即文化資金市場、藝術設施和人才市場、文化中介市場、文化產權和版權市場的迅速成長和繁榮,文化產業與其他產業的融合度會越來越高,從而形成完整的產業鏈和產業體系,進一步促進國民經濟的內生增長。

二是,文化事業的發展不僅可以豐富人民群眾的精神文化生活,創造新的社會主義價值觀,還可以促進人口素質的提高。在面對民主化浪潮和民粹主義對大眾思想意識的沖擊下,在人們的價值觀已經逐漸模糊和消失的情形下,必須大力發展文化事業,創造社會主義核心價值體系,穩定思想,防止動亂,是重中之重。

總之,文化產業在國家轉型發展的兩難境地中注入了經濟發展新的活力和強心劑,文化事業的發展為弘揚中華文明,提高人口素質和國際競爭力增加了新的發展動力和潛能。在已達到框架一的第Ⅰ象限和框架二第ⅲ階段所要求的條件之后,在當今復雜的環境下,必然要求文化產業和文化事業的共同發展,促進文化發展和經濟發展的質的飛躍。2012年3月5日,溫家寶總理在剛剛開幕的十一屆全國人大五次會議的政府工作報告中再次強調“促進文化大發展大繁榮”,就是對當今文化政策實施的最好證明。

四、結 論

綜上所述,國家實施文化產業政策不僅僅決定于中央政府均衡發展經濟和文化的意愿,還受到國家財政能力,特別是中央財政能力的影響。我國文化發展經歷了由公益性文化事業建設到經營性文化產業的過渡階段。每一階段的文化產業政策都是在特定的歷史階段,受到特定的經濟、文化和社會因素共同影響而制定和實施的,這其中還包括了政府的行為績效。在復雜的國內國際形勢下,政府的決策和行為往往受到很多因素的干擾。只有在政府強烈的均衡發展意愿和強有力的中央財政保障下,才能減少經濟和文化發展的差距,促進經濟、文化、社會的和諧發展。2012年將是文化發展翻開嶄新一頁的一年。今后,隨著文化產業市場的大發展和文化事業的大繁榮,我國的綜合國力也將進一步的提升,國家的繁榮富強將指日可待。