教師申訴處理與司法審查

程琥

教師申訴的基本內涵

申訴制度是指公民在其合法權益受到損害時，向國家機關申訴理由，請求處理或者重新處理的制度。我國現行法律基本上規定了兩種申訴制度，即訴訟上的申訴制度和非訴訟上的申訴制度。訴訟上的申訴制度，專指人民法院受理的申訴；而非訴訟的申訴范圍較廣，包括向各級黨委、各級人大、各級人民政府及其行政機關提起的申訴。教師申訴制度，是《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）確立的一項維護教師合法權益的行政救濟程序的制度。《教師法》第39條規定，教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校、對其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政主管部門提出申訴，教育行政主管部門應當在接到申訴的30日內作出處理。教師申訴的范圍比較寬泛，主要包括3個方面：一是教師認為學校等侵犯其《教師法》規定的合法權益的，可以提起申訴。這里的合法權益是指《教師法》規定的教師在職務聘任、教學科研、工作條件、培訓進修、考核獎懲、工資福利待遇、退休等各方面的合法權益。二是教師對學校等作出的處理決定不服的，可以提起申訴。三是教師認為人民政府的有關行政部門侵犯其《教師法》規定的合法權益的，可以提出申訴。《北京市教師申訴辦法》第4條規定：教師提出申訴的，應當以書面形式向受理申訴機關交送申訴書。申訴書應當載明以下事項：申訴人的基本情況；被申訴人的基本情況；申訴請求；申訴理由；其他有關情況。《北京市教師申訴辦法》第8條規定，教師應當在知道或者應當知道自己合法權益受到侵犯，或者在知道或者應當知道學校或者其他教育機構作出的處理決定之日起一年內，向有關行政機關提出申訴申請，逾期不提出視為自動放棄申訴權利。從上述規定可以看出，教師申訴具有以下幾個特征：

1.關于申訴主體的限定

教師申訴作為《教師法》等法律規定的維護教師權益的一項重要救濟制度，針對的主體只能是教師，對于非教師人員則不能啟動教師申訴程序。

2.關于申訴范圍的限定

為保護教師合法權益而設立的教師申訴制度并未把救濟范圍無限擴大，而是有特定的救濟范圍，超出法定范圍的事項則不屬于教師申訴處理的權限范圍，對于超出申訴處理受理范圍的申訴申請不予受理。

3.關于受理主體的限定

針對教師提出的申訴申請，能夠依法受理申請并作出申訴處理決定的主體只能限定為教育行政主管部門。

4.關于申訴條件的限定

教師提出申訴需要滿足以下幾個條件：一是教師提出申訴的前提是教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益，以及對學校或者其他教育機構作出的處理不服。二是教師提出申訴應當采取書面形式，且申訴書應當載明申訴人及被申訴人的基本情況、申訴請求和理由，以及其他有關情況。三是教師提出申訴的時間要求，是教師應當在知道或者應當知道自己合法權益受到侵犯，或者在知道或者應當知道學校或者其他教育機構作出的處理決定之日起1年內，向有關行政機關提出申訴，逾期不提出視為自動放棄申訴權利。因此，教師超出1年的申訴期限向有關行政機關提出申訴，有關機關可以按照信訪方式進行處理。四是教育行政主管部門處理教師申訴的時間為接到申訴的30日內作出處理。

教師權益的救濟程序

1.救濟途徑

救濟途徑是指教師認為其合法權益受到損害，請求救濟的渠道和方式。救濟途徑包括訴訟途徑和非訴訟途徑。前者是指司法救濟途徑，后者是指行政救濟途徑和學校內部或者民間途徑。

一是行政救濟途徑。根據《教師法》等法律規定，教師權益的行政救濟途徑主要包括教師申訴和行政復議兩種行政救濟的方式，教師可以完全按照自己的意愿選擇不同的救濟途徑和救濟渠道。

二是司法救濟途徑。從我國現行的法律制度看，凡是符合《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的，均可以通過訴訟渠道求得司法救濟。這里主要探討教師申訴處理的行政訴訟救濟。

2.教師申訴與行政復議、行政訴訟的界分

行政復議是指公民、法人或其他社會組織不服行政機關作出的具體行政行為，依法定條件和程序，向作出該行政行為機關的上一級行政機關提出申請，由上級行政機關對引起爭議的具體行政行為進行審查、認定并作出裁決的一種行政監督活動。行政復議的實質是事后的一種救濟措施，即正確的行政行為予以維持，錯誤的行政行為予以糾正。它是解決行政爭議的一種有效手段和途徑。行政訴訟是指由法院裁決行政糾紛的法律制度，具體指公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院作出裁判的訴訟活動。行政訴訟是由法院依法對行政糾紛作出裁判的訴訟制度，其實質是以司法程序監督行政機關依法行政，保護公民等合法權益的一種事后監督、救濟措施。教師申訴與行政復議、行政訴訟三者之間的聯系是：

一是教師申訴與行政復議、行政訴訟在目的上有共同之處。教師申訴作為一種法律制度，為教師等保護自身的合法權益、依法進行申訴提供了法律保障。正是基于教師的這種權利和申訴的法律地位，使得教師把申訴當作解決問題、保護自身合法權益的有效途徑。因此，當教師等與學校等發生矛盾時，特別是當教師等認為學校的行為侵害其合法權益時，他們就會產生申訴動機，進行申訴活動，以保護自身的合法權益。而教師申訴制度要達到保護教師等合法權益的目的，也正是行政復議和行政訴訟保護公民等合法權益的最終目的。

二是教師申訴、行政復議及行政訴訟的范圍有所交叉。教師申訴的范圍廣泛，多種多樣。行政復議、行政訴訟的范圍主要是由于行政機關的具體行政行為引起的行政爭議。從這一點講，教師申訴的范圍與行政復議、行政訴訟的范圍有所交叉。正是三者的這種在范圍上的交叉，當教師的合法權益受到侵害時，教師可以采取行政申訴的方式維護自己的權益，也可以通過行政復議或行政訴訟使自身的合法權益得到保護。

教師申訴與行政復議、行政訴訟三者之間的區別是：

一是解決問題的方式不同。教師申訴具有靈活、簡便的特點，而行政復議及行政訴訟的操作方式比申訴復雜、規范，它們的提起以及整個處理過程均是在法定的條件和程序下進行的，過于簡單或隨意會影響它們的嚴肅性和有效性，其操作必須按照各自的程序進行，不能跳過或缺少某一必經的步驟，且程序的各個階段都具有一定的順序性，實際操作中必須按順序進行，不得顛倒。

二是法律依據不同。教師申訴工作的法律依據是教育行政法律規范。《中華人民共和國教育法》《教師法》等是教師申訴工作的主要法律依據。《中華人民共和國行政復議法》是行政復議必須適用的準則，而行政訴訟的法律依據是行政實體法和行政程序法，即《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）。

三是時效和程序不同。行政復議及行政訴訟是行政相對人的權利，但這種權利并不是一種不受約束的權利，因此，相關法律為相對人行使復議申請權和行政訴訟權設定了一個合理的有效期間。根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，申請行政復議的時效為60日，提起行政訴訟的時效是3個月。超過上述期限的規定，即喪失復議申請權或起訴權。而教師申訴對申訴者來說則沒有嚴格意義上的期限限制，申訴者在任何時候都可以提出，而對申訴受理機關則規定在受理后30日內作出處理。《北京市教師申訴辦法》對教師提出申訴申請規定了1年的期限。

四是法律后果不同。教師申訴受理機關對教師申訴作出處理后，申訴人對此不服，可以提起行政復議，也可以提起行政訴訟。而公民等行使行政復議請求權和行政訴訟的權利，則引起行政復議程序或行政訴訟程序的開始，引起對有關行政行為的審查、認定或者審理判決活動。

3.教師申訴處理程序與行政訴訟程序的銜接

這個問題實質與學校能否成為行政訴訟的被告相關。在否認學校的行政主體者看來，學校處理（處分）行為不能直接成為行政訴訟的司法審查對象，因此，《教師法》規定的申訴制度，在某種意義上，就成為教師提起行政訴訟的必經程序。而肯定者雖然堅持學校的行政主體資格，但他們對如何處理行政訴訟與教育申訴的關系卻有不同的觀點。一種觀點主張申訴并不是行政訴訟的前置程序。因為現行《教師法》等相關法律法規，并沒有規定教師申訴是行政訴訟的前置程序。教師不服學校的處理（處分）行為可以先向教育行政主管部門提起申訴，對教育行政主管部門的申訴不服的再向法院提起行政訴訟，也可以直接提起行政訴訟。另一種觀點則主張將教育行政主管部門的申訴確立為前置程序。因為高校教育糾紛具有特殊性，不宜將該糾紛直接納入行政訴訟范疇，通過教育行政主管部門的監督和糾錯機制，可以充分發揮行政層級中的上下級領導監督關系來平衡和解決糾紛，而司法審查的有限性并不一定能從實體上全面保護教師的合法權益。因此，從目前司法實踐情況來看，教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，先向教育行政主管部門提出申訴，對申訴處理決定不服才能向法院提起行政訴訟。

4.教師申訴與行政復議、行政訴訟程序交叉的處理

教師對教育行政主管部門的申訴處理決定不服可以申請行政復議，也可以提起行政訴訟。因此，實踐中可能會出現救濟程序交叉問題。對此應注意兩點：

一是避免兩個程序的混亂和交叉使用。即教師在啟動其中一個程序后，就不能再啟動另一個程序。在這個問題上，裁判機關在進行案件的程序審查時也應嚴格把關，當出現行政程序先于司法程序的情況時，司法程序可以中止；當司法程序先于行政程序時，行政程序應該終結。

二是行政程序可以優先使用。在一般情況下，針對絕大多數教師的申訴處理糾紛，可先進行行政程序，然后再進行司法程序。教師可以首先選擇行政程序，因為行政程序具有便捷、高效的特點，且可以進行調解，有利于使糾紛快速解決、徹底解決。教育行政主管部門應該充分發揮教育行政管理的職能作用，及時解決糾紛、化解矛盾，針對申訴教師的選擇不能拒絕。

教師申訴處理的司法審查

教師申訴制度是保護教師合法權益的申訴法律制度，教師在教育領域里的合法權益是教育行政主管部門應予保護的法定職責，教育行政主管部門對其權益爭議的處理構成了其履責的具體行政行為，并因此與教師之間形成了教育行政法律關系，而這種法律關系一旦形成，則可能引起行政復議或者行政訴訟。

1.司法審查原則

以司法救濟在教育活動中所起的作用，教師申訴處理行政爭議的司法審查應堅持以下原則：

一是窮盡行政救濟原則。教育行政爭議的范圍極其廣泛，其內容也相當復雜，在某些方面還含有較高的職業技術因素，如教師的職稱評定等。而作為教育管理者的教育行政主管部門在這方面不僅有職責，而且還有處理爭議的優勢。因此，司法救濟應以此為基礎，保證審判合法、有效的進行。

二是合法性審查原則。《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”從審查對象方面看，人民法院審理行政案件是對具體行政行為的合法性進行審查，不對抽象行政行為的合法性進行審查。從審查內容來看，人民法院審理行政案件是對具體行政行為的合法性進行審查，不對具體行政行為的合理性進行審查。從審查方式來看，人民法院審理行政案件是對具體行政行為進行全面審查，不進行部分審查。

2.司法審查范圍

教師申訴處理行為的司法救濟范圍，主要是指教師申訴處理行為引起的爭議哪些可以通過行政訴訟的途徑得到解決，即教師申訴處理行政案件的受案范圍。根據《行政訴訟法》及相關司法解釋的規定，對教師申訴處理行政案件的受案范圍可以作如下界定：

一是對教育行政主管部門作出的申訴處理決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；

二是對教育行政主管部門拒絕或者拖延履行申訴處理法定職責的，可以向人民法院提起行政訴訟；

三是認為申訴處理侵犯其他合法權益的。

3.合法性審查的主要方面

根據《行政訴訟法》第54條的規定，合法的具體行政行為應同時具備主要證據確實、充分，適用法律、法規正確，符合法定程序，不存在超越職權、濫用職權和不履行法定職責等問題。因此，法院圍繞上述幾個方面對教育行政主管部門作出的申訴處理決定或者不履行申訴處理職責的行為進行審查。實踐中，教育行政主管部門對受理的教師申訴案件，根據不同情況，可以分別作出如下決定：一是學校等管理行為合法的，維持原處理結果。二是學校等不履行法律、法規或者行政規章的職責的，可以責令其限期履責。三是學校等管理行為事實不清，適用法律、法規錯誤的，責令其重新處理。四是學校管理行為違法的，可以撤銷其處理決定。對學校制定的內部規章制度與法律、法規或者其他規范性文件相抵觸的，可以責令其進行修改或廢止。法院經審理如果認為教育行政主管部門作出的教師申訴處理決定合法的，應當判決維持該行為；如果認定教育行政主管部門作出的教師申訴處理決定違法的，法院就應判決撤銷、部分撤銷該行為；如果認為教育行政主管部門沒有履行法定的教師申訴處理職責，應當判令教育行政主管部門限期履責。

（作者單位：北京市高級人民法院）

[責任編輯：李藝英]