基于國際視角的地方政府債務管理體系構建研究

郝桂巖 陳蕾 范杰

摘要：文章剖析了國外地方政府債務管理做法和經驗，闡述了我國構建地方政府債務管理體系應該首先設計與自身財政體制相適應的債務管理制度，進而管理舉債權限、方式和規模，實行預算約束，明確舉債用途，加強債務監管，建立風險預警機制和償債準備金制度，最后要完善資本市場，規范財政管理體制。

關鍵詞：政府債務；債務監管；償債準備金制度

從會計角度看，債務是指往來時的應付及預收款項和各種借款，它由過去交易、事項形成，預期將導致經濟利益流出，是一種現時義務；從經濟意義看，債務指的是必須返還的資金。政府債務就是政府因過去發生的事項和交易致使很可能在未來產生經濟利益流出。考察國外地方政府債務管理情況，無論是財政集權型國家還是相對分權型國家，盡管各國在事權劃分、收支安排等諸多方面均存在差異，但他們具有規律性和普遍性的一些做法和經驗，無疑值得我國予以吸收和借鑒。

一、設計與自身財政體制相適應的債務管理制度

財政體制是國家財政管理工作中的一項主要制度，是國家通過規定各企事業單位在財務管理上的權限和各級政權管理財政收支的權限，據以處理國家與企事業之間，國家各級政權之間的財政分配關系的管理制度。世界各國地方政府債務管理制度都與其財政體制相配套。聯邦制國家中以美國為代表，地方政府舉債情況是：聯邦政府沒有權利直接干預，中央和地方兩級政府財政分權比較徹底。日本則不相同，地方政府管理債務主要是將地方債計劃管理與審批制乃至協議制相互配合。就財政體制看，我國和日本最為接近，同樣是財力高度集中于中央，相比較而言，中央財政收入比重高，支出比重低，地方財政正相反，收入比重低，支出比重高；日本地方政府處理與居民息息相關的具體業務，中央政府管理外交、國家安全等需要由全國統一決策或實施的事務，我國地方政府只管本地區經濟、事業發展，中央處理國家安全、外交等事務，承擔調整國民經濟結構、實施宏觀調控等職責，中央和地方管理事物權限分工明確；我們兩個國家同樣存在地方政府財力相對不足，管理事務范圍逐漸擴大現狀，這造就了中央政府對地方政府的大規模轉移支付。因此，在債務管理制度上我們可以借鑒日本的一些經驗，地方政府舉借債務開始可以以審批為主，制度健全條件成熟以后可以適當采用協議制，同時應進一步完善財政轉移支付制度。

二、管理舉債權限、方式和規模

世界各國具體國情、政治體制結構、財政收入偏好等方面千差萬別，但地方政府舉借債務仍被各國認為是好的融資手段。地方政府適度舉債具有積極效應，但應該嚴格管理舉債權限、方式和規模。據統計，世界多數國家規定，地方政府不能像中央政府那樣舉借外債，即便是舉借的內債也只能用于基礎性和公益性投資項目。而世界各國地方政府一般都通過發行債券和銀行借款兩種方式來融資。絕大多數國家都監管地方政府債務，建立地方政府債務管理專門機構。我國地方政府債務管理處負責管理地方政府債務，設置在財政部預算司下。就規模控制角度看，各國的經驗是供給和需求同時控制，相關指標量化一定要細，基本能到每一級政府。所以，我們應該借鑒這些，地方統一債務管理機構，應進一步集中財政信用、政策性金融融資權限，按地方政府政策性投資意圖操作，整合各種投資公司、融資平臺。地方政府債務管理部門應明確職責、權限，發揮審核、管理、監控、預警及責任追究等職能。另外，各級財政擔保或承貸政府債務，其狀況對政府債務規模和效益影響深遠，財政部門內設政府債務管理機構，可統管政府債務，制定地方政府債務管理辦法，監控地方政府債務風險，向上級財政部門、本級政府和人大報告債務情況，防范化解債務風險，加強橫向和內部溝通。還有，地方政府債務管理機構應兼顧總體層面宏觀管理和項目層面微觀管理。全面負責貸款中借，資金劃撥，資金使用，貸款償還等債務管理工作。財政部門要考察選定項目，評估效益，提出建議，政府貸款項目確定前財政部門要全面預測和論證項目償債能力、匯率風險等問題，盡量避免舉債不慎而帶來債務風險。項目實施中，財政部門要監督項目資金使用、管理和質量情況，發現問題及時處理，對嚴重違反資金使用規定，可能造成資金損失浪費項目，可以停撥項目資金，責成項目單位整改，以保證貸款資金的有效性。對地方政府債務實施規模控制，需求和供給雙重控制。即需求控制約束地方政府借款行為，從源頭控制地方債規模，將地方政府債務需求分為可行或不可行，不科學不符合地方實際的地方債項目審核不予通過。供給控制規范銀行和非銀行金融機構向政府發放貸款，防止地方政府過大需求，嚴格控制地方政府債務額度。控制地方政府債務風險，從需求控制角度看，要建立地方政府債務規模管理，嚴格協議審批各地方政府舉債，地方政府發行債券必須向中央進行申報，提出擬建項目和各項目所需資金，中央統籌各地區申報情況進行分配，統一劃分各地區發債額度。確定地方政府合理債務規模后，進一步制定嚴格地方政府債務計劃，量化相關指標到每級政府，各級政府按照債務配額合理安排本地公益性項目資金分配。實行對地方政府債務精細化管理。供給控制層面，中央銀行嚴格控制各國有銀行和商業銀行地方債業務總量，若發現銀行向地方政府貸款而政府無法如期償還者，取消該銀行地方債務業務，銀行必將極大提高對地方債安全性合理性關注度，這樣國家就能間接從供給方面控制住地方債規模。

三、實行預算約束，明確舉債用途，加強債務監管

企業的預算約束是指一個企業的支出要受到其貨幣存量和收入的制約。國家、非營利機構、家庭、消費者，也存在預算約束。預算約束的軟硬程度，取決于具體的環境條件，即取決于要求遵守行為規則的社會關系。硬預算約束是指財務收支計劃對行為和行動自由的約束是硬性的；支出必須以貨幣存量和收入為約束條件。這一約束條件嚴格限制著組織行為或構成對組織行為自由的硬約束。軟預算約束是指財務收支計劃對組織行為和行動自由不構成有效的約束。當組織不能用自己的收入補償其支出時，也能繼續維持下去。世界各發達國家均重視對地方政府債務的預算管理，所有地方政府債務都納入預算，債務收支計劃對政府行為的約束是強制性的：預算囊括政府各部門所有舉債收入和償債支出，分析未來債務收支情況，安排足夠準備金履行擔保責任，調整預算須經特殊報批。世界各國一般都以法律形式明確債務資金用途，資本性支出居多，往往禁止彌補赤字。各國都重視債務監管，諸如舉債的地方政府要經過嚴格的信用評級服務，如實地披露地方政府資產負債狀況，審計工作加大力度和廣度，注重時效。我們借鑒于此，嚴格預算，規范債務用途，健全信息披露制度、信用評級、審計監督等等。

四、建立風險預警機制和償債準備金制度

世界各國為防止發生債務風險，均及時監控風險，實行債務風險預警機制。即首先設定風險管理目標并據此識別和分析現實存在的各種債務風險，然后將結果匯總提交風險監控系統；再根據風險控制標準，警告相關部門與機構，尋找引起風險的原因，提出相應的化解措施，以此來實現地方政府可持續融資。再者，世界各國普遍建立償債準備金制度，嚴格規定準備金用途，定期報告準備金使用情況。鑒于此，我國應實施有效的風險預警機制，培養地方政府債務風險預警合格人員，風險預警工作系統性、專業性和政策性，風險預警人員要熟悉財政相關業務，具有較強的分析能力。風險預警隊伍要穩定，分工要明確。對或有債務、隱性債務要進行連續跟蹤監測，要加強對風險預警人員培訓，讓他們熟練掌握各種先進的分析技術和工具，提高風險預警分析水平。追究地方政府債務風險決策責任，即各級政府必須樹立“借債要還”的觀念，避免僥幸心理，在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責任制，用規范明確項目負責人應承擔的管理和償債責任。整個投資項目決策者要對從建設項目的可行性研究和確定，到設計、施工、生產準備、投入生產的全過程負責到底，全面監督。政府評價體系應明確責任，包括是否按計劃、按進度實施借貸、引進任務是否完成等內容。建立償債準備金制度，確定適度償債準備金規模，避免造成資金閑置或加大地方財政壓力，我國地方政府債務種類繁多，還本付息方式和資金來源結構不盡相同，我們應結合每一種債務償還的具體情況，包括債務余額、償債期限及還本付息方式等分類分析，確定債務的償債準備金規模。償債準備金建立后，在確保安全的基礎上，可進行相關投資，使其不斷使用、安全增值。另外，要建立防止償債基金被挪用和侵占的相關制度，以保證債務能夠及時、足額償還。

五、規范財政管理體制和資本市場

資本市場亦稱“長期金融市場”、“長期資金市場”，是指期限在一年以上各種資金借貸和證券交易的場所。資本市場上的交易對象是一年以上的長期證券，即還款期限超過一年、用于固定資產投資的公司債務和股東權益——股票。因為在長期金融活動中，涉及資金期限長、風險大，具有長期較穩定收入，類似于資本投入，故稱之為資本市場，它與調劑政府、公司或金融機構資金余缺的資金市場形成鮮明的對照。規范財政管理體制應促使地方政府有充分的財政自給能力，合理界定中央和地方兩級政府的事權和財權，完善轉移支付制度，具體地，首先應該合理確定轉移支付規模：在優先考慮通過調整事權與財權劃分體系相應增加地方政府自有收入的基礎上，中央政府要結合自身財力建立健全規范的轉移支付規模和穩定增長機制，不斷加大對下級的轉移支付力度，糾正縱向和橫向的財政失衡，促進公共服務的均等化；還有是選擇合適地的轉移支付形式：地方事權支出，主要要調整財權配置、增加地方自有收入，輔之以中央財政通過一般性轉移支付予以適當支持，中央政府委托事務，應中央財政通過專項轉移支付方式安排解決，中央政府導向的下級事權事務，中央財政理應通過專項轉移支付加以扶持和引導。規范資本市場一方面可以完善審計等監管制度，增強地方政府債務方面信息透明度，即除牽涉國家機密項目外，其余各收支項目金額、編制依據等，都應向社會公布，地方財政各項安排和實施結果都公開。另一方面地方政府應廣泛運用向銀行借款和發行債券等方式籌集資金，加劇市場競爭，產生規模效應，減少融資成本，提高政府債券流通能力，彌補地方政府債務行政管理不足，降低債務風險。還有，民間部門充分利用資本市場融資，可彌補地方政府投資，政府債務融資需求變小，防止發生債務風險。

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*本文系遼寧省教育廳課題編號W2010288《遼寧省鄉鎮政府債務問題現狀及對策研究》的前期成果。

（作者單位：沈陽大學）