廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園土地集約利用的對策思路

鄭延敏 羅以燦

摘要：土地集約利用是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和建設(shè)節(jié)約型社會的必然要求。文章對廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的發(fā)展歷程進行了梳理，歸納總結(jié)了其合作開發(fā)模式，并結(jié)合本輪廣東省開發(fā)區(qū)土地集約利用評價結(jié)果，提出了提高其土地集約利用水平的對策建議。

關(guān)鍵詞：廣東省；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園；土地集約利用

一、引言

為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難題，加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級，廣東省委、省政府于2005年部署推進以政府為主導(dǎo)，珠三角地區(qū)與粵東、粵西、粵北地區(qū)結(jié)對建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園為方式的“雙轉(zhuǎn)移”工作。

“雙轉(zhuǎn)移”實施以來，從本輪廣東省開發(fā)區(qū)土地集約利用評價結(jié)果上看，廣東省尚有為數(shù)不少的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園土地利用集約程度處于低下水平，普遍存在土地開發(fā)率低下，工業(yè)用地比例偏低，入園企業(yè)數(shù)量少等問題，而園區(qū)用地效應(yīng)低下的問題則是最為突出。

如何在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級的過程中，提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)土地集約利用水平是化解土地要素瓶頸，確保區(qū)域經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。本文就廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園在土地集約利用存在的主要問題進行分析并提出相應(yīng)對策建議。

二、廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園概況

開發(fā)區(qū)是區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化的有效方式，是現(xiàn)代工業(yè)的集聚地。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園則是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、加速產(chǎn)業(yè)集聚、培育產(chǎn)業(yè)集群的主要載體。發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，有利于優(yōu)化資源配置、共享基礎(chǔ)設(shè)施、集中治理污染、集約利用土地。這是當(dāng)前廣東省在“雙轉(zhuǎn)移”過程中加快建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的目的所在。

（一）發(fā)展歷程

2005年3月，廣東省政府制定出臺了《關(guān)于廣東省山區(qū)及東西兩翼與珠三角洲聯(lián)手推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意見（試行）》（粵府〔2005〕22號），正式拉開廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園建設(shè)的序幕。

2005年8月，廣東省經(jīng)貿(mào)委發(fā)文對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園進行認定。

截至2011年12月31日，經(jīng)廣東省認定的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園有36個（見表1）。

（二）園區(qū)合作開發(fā)模式

綜觀目前廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，其合作開發(fā)模式有四種：一是山區(qū)或東西兩翼政府方投資型，如佛山順德（云浮新興新成）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園；二是雙方政府共同投資型，如中山（河源）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園；三是珠三角方企業(yè)投資型，如中山火炬（陽西）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園；四是珠三角方政府投資型。其中，山區(qū)或東西兩翼政府方投資型園區(qū)最多。

1.山區(qū)或東西兩翼政府方投資型。這是目前廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園采用的最多的一種經(jīng)營模式，由山區(qū)及東西兩翼市縣政府，或其委托的第三方公司負責(zé)規(guī)劃、投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資工作，珠三角方少量投資或不投資。這類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園由于珠三角方參與度低，或者只是掛個名，顯然在資金和招商引資方面力不從心。

這類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)最容易出現(xiàn)的問題是資金缺口嚴重。

2.雙方政府共同投資型。該種模式的園區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移企業(yè)繳納的流轉(zhuǎn)稅、所得稅按財政體制屬當(dāng)?shù)亓舫刹糠郑瑢嵭欣娣殖桑唧w分成比例由合作雙方協(xié)商確定，并通過合作雙方財政結(jié)算。

比如中山火炬（陽西）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，承接方陽西縣在園區(qū)建設(shè)方面只出地不投錢，按先前協(xié)議中山與陽西是7∶3分成，但至2007年中山主動提出5∶5分成；而中山（河源）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園從開始就協(xié)議約定：雙方共同投資，5∶5分成，期限10年。另外東莞大朗（信宜）和廣州白云江高（電白）兩個企業(yè)投資型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，也均采取與當(dāng)?shù)卣愂辗殖傻姆绞健?/p>

就目前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的運作情況來講，這種合作模式是較為成功的，但前提是雙方政府按照事先約定的利益分成機制行事。當(dāng)然如果利益回報遠不能達到珠三角方的投入時，也會影響共建的積極性。

3.珠三角方企業(yè)投資型。由珠三角方政府牽頭，組織有實力、有意向的企業(yè)共同成立股份公司，負責(zé)規(guī)劃、投資、外圍基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資工作，實現(xiàn)企業(yè)化運營。

這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的開發(fā)模式是最符合市場機制的，以珠三角轉(zhuǎn)移企業(yè)為中心，由其出資建設(shè)，政府就完全退居到服務(wù)層面，這也是“學(xué)院派”經(jīng)濟學(xué)專家認可的方式。

4.珠三角方政府投資型。這種合作模式簡單而言就是轉(zhuǎn)移方政府出資，承接方政府出地，投資收益歸出資方所有，地方稅收留成則由雙方政府平分。

如東莞石龍（始興）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園就是采用這樣的合作模式。

（三）土地集約利用狀況

截至2008年底，廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園規(guī)劃總面積為41862.06公頃，已開發(fā)9374.50公頃，已投入使用5641.48公頃，土地開發(fā)率為24.94%，土地使用率為67.08%。

從規(guī)劃總面積上看，各園區(qū)存在較大差距，有8個園區(qū)規(guī)劃總面積超過2000公頃，其中，深圳南山（河源龍川）園區(qū)面積最大，為5890公頃；1000公頃至500公頃的有10個園區(qū)，500公頃以下的有14個園區(qū)。

全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園平均開發(fā)率為24.94%，開發(fā)水平仍然較低。

三、廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園土地集約利用水平低下的原因分析

（一）前期建設(shè)資金不足

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園前期的開發(fā)建設(shè)資金主要依靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地政府解決，但由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地大都處于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，本身財政收入有限，難以為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園提供足夠的資金支持。這就很容易理解，為何產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園土地開發(fā)率普遍低下的問題。前期建設(shè)資金不足，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，企業(yè)作為微觀經(jīng)濟主體，從經(jīng)營成本和生產(chǎn)效益的角度考慮，因此也不愿意參與投資，這直接影響園區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)與用地效益。

（二）建設(shè)用地指標不足

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園建設(shè)過程中，由于缺乏用地指標，只能對園區(qū)中的一部分土地進行開發(fā)，園區(qū)相關(guān)配套設(shè)施難以完善，同時也無法吸納足夠企業(yè)形成完整產(chǎn)業(yè)鏈。很多時候，不是園區(qū)沒有產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃，是規(guī)劃實施阻力太大。企業(yè)難以擴大生產(chǎn)投資，必然造成企業(yè)投資產(chǎn)出水平偏低等問題。

（三）部分園區(qū)區(qū)位選擇不合理

全省36個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園中，部分園區(qū)（如東莞大朗（信宜）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園）是分布在一些遠離城鎮(zhèn)中心的地區(qū)。而這些地區(qū)在經(jīng)濟、交通、商業(yè)和文化娛樂等方面的發(fā)展都不夠完善，交通不暢、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、缺少必要的商業(yè)金融服務(wù)機構(gòu)和休閑娛樂場所等，導(dǎo)致難以吸引企業(yè)投資，造成已開發(fā)土地閑置，或只能吸引高污染、低附加值產(chǎn)業(yè)進駐，最終影響園區(qū)土地集約利用水平。

四、對策與建議

（一）統(tǒng)籌兼顧，集中力量發(fā)展重點園區(qū)

從土地供應(yīng)的角度看，廣東每年的新增建設(shè)用地只有20萬畝左右，扣除國家和省重點項目占用外，即使剩余指標全部投放到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，如果平攤到36個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，每個園區(qū)能拿到的用地指標也相當(dāng)有限。在土地有限的情況下，將用地指標平攤到所有的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園是不科學(xué)的。這樣只會造成資源的分散與浪費。效益好的園區(qū)得不到足夠的用地指標，發(fā)展受限制，速度會變緩；效益差的園區(qū)雖然用不了那么多土地，但是地方和企業(yè)出于土地的稀缺性考慮，即使會造成土地閑置，也會要求得到更多的用地指標，這樣必然難以達到集約節(jié)約利用土地的目的。

因此，發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園時應(yīng)當(dāng)考慮效益優(yōu)先，重點發(fā)展效益好的園區(qū)，有重點地發(fā)展部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，讓它們先發(fā)展壯大起來，再通過這些園區(qū)帶動周邊其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園發(fā)展。

（二）臨近產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園可采取“組團”模式整合發(fā)展

全省層面宜集中力量發(fā)展重點園區(qū)，對于地方層面則可通采取“組團”的模式整合發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園發(fā)展過程中面臨開發(fā)資金、建設(shè)用地指標欠缺的難題，如果繼續(xù)現(xiàn)有的各園區(qū)獨立發(fā)展的模式，最終只能緩慢發(fā)展進而浪費土地資源。但如果若干臨近園區(qū)能夠以合作的方式集中資源共同發(fā)展，則可以起到較好的效果。

在這方面，韶關(guān)市已經(jīng)進行了有益的探索。為了充分發(fā)揮園區(qū)示范作用，加快形成推動經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動能力，韶關(guān)擬以已通過省政府認定的中山三角（湞江）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園為核心，整合廣東韶關(guān)工業(yè)園區(qū)、廣東韶關(guān)曲江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，并命名為中山（韶關(guān)）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園。整合后的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園將可以更有效的安排有限的資金與用地指標，也將有利于提高園區(qū)土地集約利用水平。

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*本文屬國土資源部公益性行業(yè)科研專項課題“城市化地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地集約化利用和調(diào)控技術(shù)研究與示范”之六“產(chǎn)業(yè)用地集約化利用、優(yōu)化配置和調(diào)控技術(shù)示范”（200911014-6）。

（作者單位：鄭延敏，廣州市土地利用規(guī)劃編制中心；羅以燦，廣東國地規(guī)劃科技有限公司）