《香港公約》所涉有關問題分析

交通運輸部國際合作司 方 穎

一、《香港公約》制定背景

2002年，拆船所引發的安全和環保問題被正式提上國際海事組織（IMO）海上環境保護委員會（MEPC）的議事日程。2003年12月IMO第23屆大會以第A.962（23）號決議的形式通過了《國際海事組織拆船導則》（以下簡稱《拆船導則》）。兩年后，IMO第24屆大會通過第A.980（24）號決議對《拆船導則》進行了修訂。盡管《拆船導則》是一個基于“最佳做法”的建議性文件，但對拆船活動中所涉及的各利益攸關方——船旗國、港口國、拆船國、船舶所有人、拆船廠和造船廠都提出了具體的操作性建議，尤其值得一提的是導則中還特別引入了船舶“綠色通行證”、準備拆船和船上有害材料清單等概念，為日后出臺的《2009年香港國際安全與無害環境拆船公約》（以下簡稱《香港公約》）奠定了良好的法律文件基礎。

隨著拆船問題的日益突出，IMO第24屆大會還通過了第A.981（24）號決議，正式授權MEPC制定一份單獨的強制性法律文件，以期有效解決全球范圍內拆船活動所導致的安全、環境和職業健康問題。經過三年的討論，MEPC第58屆會議最終完成了拆船公約草案的制定工作。2009年5月IMO在中國香港召開外交大會，正式審議通過了《香港公約》。目前，已有法國、荷蘭、意大利、土耳其、圣基茨和尼維斯簽署了該公約（有待批準）。

二、《香港公約》的目標和結構框架

《香港公約》目前尚未生效，其有效性和執行力還有待觀察，但可以肯定的是，《香港公約》的通過解決了拆船領域長期“法律真空”的難題，正如IMO前任秘書長米喬普勒斯先生所評價的：“《香港公約》首次以國際規則和標準的方式來解決拆船這一具有復雜性和多面性的問題。”

1.目標

《香港公約》具有三重目標：首先，從船舶設計、建造和運營方面確保拆船活動是安全和無害環境的；其次，拆船設施的運營和操作符合公約中有關安全、環保和職業健康的要求；最后，建立行之有效的拆船活動監管機制。用形象的比喻來說明，《香港公約》要做到的是對船舶“從搖籃到墳墓”的全程管理。

2.結構框架

與大多數IMO公約類似，《香港公約》由正文和附件組成，正文共21條，附件題為“安全與無害環境拆船規則”，包括4個章節和7個附錄。4個章節分別對一般性要求、船舶要求、拆船設施要求以及通知和報告要求作出了詳細規定；7個附錄可以分為兩大類，附錄1和2是公約控制的有害材料清單，附錄3到附錄7是相關證書的格式。《香港公約》中的核心條款包括“有害材料清單要求”“檢驗和發證要求”“拆船設施批準”“拆船計劃”“通知和報告義務”“公約的生效”以及“對拆船設施的監管”等。

按照IMO的習慣做法，為確保《香港公約》今后的有效實施，自公約通過后，MEPC一直致力于相關導則的制訂工作，截至目前已完成并通過的導則有《有害材料清單制訂導則》《安全和無害環境拆船導則》《拆船計劃制訂導則》和《拆船設施批準導則》，仍在制訂中的導則有《檢驗和發證導則》和《船舶檢查導則》。

三、有關問題分析

盡管《香港公約》的通過獲得了國際海事界的普遍認可，但對其規范力和能否有效實施的質疑聲從未停止。由于在《香港公約》通過之前，國際上一直由《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）規范拆船問題，因此，《香港公約》是否具備與《巴塞爾公約》同等的控制力一直飽受爭議。另外，拆船活動所導致的環境污染中的責任歸屬和民事賠償問題也得到了各方的高度關注。由于拆船活動的特殊性，如何對拆船設施這一鏈條終端進行合理有效的管控一直是各方爭執的核心問題。同時，《香港公約》第四章報告要求中“私對公”的單向通知和報告機制也為公約的有效執行增加了不確定性。

1.《香港公約》與《巴塞爾公約》比較

《巴塞爾公約》自1992年生效以來，在控制有害廢物越境轉移方面發揮了重要作用。由于拆船領域一直沒有出臺國際性規范文件，且廢舊船舶本身在拆解過程中也將產生很多有害廢物，因此，長期以來，由《巴塞爾公約》對拆船問題進行規范獲得了國際社會的普遍認可。而《巴塞爾公約》中的“減少有害廢物的產生、有害廢物就地處理、控制有害廢物轉移和改進有害廢物處理技術”的多重管控原則對防止和控制拆船造成環境污染也取得了實質性效果。《香港公約》通過后，其是否具備與《巴塞爾公約》同等水平的控制力成為政府和業界討論的焦點。這是因為《巴塞爾公約》第11條規定，有關控制有害廢物及其他廢物越境流動的雙邊、區域或多邊協議在環境保護方面不得低于《巴塞爾公約》的控制水平。這就意味著《香港公約》對拆船問題的規范力應至少與《巴塞爾公約》的水平相當。

《巴塞爾公約》締約方對“同等控制水平”的問題展開了多次討論，爭論的焦點主要集中在《香港公約》對待廢舊船舶的態度以及控制廢舊船舶越境轉移的力度等。在《香港公約》下，廢舊船舶不屬于廢物的范疇，而公約也僅對船上主要造成污染的有害材料作出了明確規定。只要符合公約的要求，廢舊船舶就可合法地越境流動交付拆解。但公約同時也要求拆船設施必須符合安全和綠色拆船作業的要求，以避免造成安全和環境問題。從本質上來看，《巴塞爾公約》主要控制的是廢物產生的源頭，而《香港公約》希望實現的是對源頭和終端的同時規范化管理。就此而言，在拆船問題上，《香港公約》更具針對性，比《巴塞爾公約》的管控范圍更加全面深入。經過多番討論，2011年10月召開的《巴塞爾公約》締約方第十次大會已基本肯定了《香港公約》對拆船問題的控制和執行效力，從而進一步明確了《香港公約》作為拆船領域規范性法律文件的主體地位。

2.《香港公約》與“污染者付費”原則

作為旨在防止船舶造成環境污染的法規性公約，從某種程度而言，《香港公約》背離了“污染者付費”原則。按照這一原則，造成污染的一方有義務清除污染，造成環境損害的還須負責相應的損害賠償。這一原則在拆船活動中的適用體現在船舶所有人在交付待拆解船舶之前，須對其進行“預清洗或預除污”。但是，《香港公約》中并未對船舶所有人的這一義務作出規定。

有一種觀點認為，公約之所以沒有作出相關規定是出于對待拆解船舶的安全考慮，因為“預清洗或預除污”將不可避免地降低待拆解船舶的適航性，可能影響船舶在前往拆船設施航行途中的安全。①Nikos Mikelis，“Developments and Issues on Recycling of Ships”，paper presented at the East Asian Seas Congress，Haikou City，Hainan Province，P.R.China，12-16 December 2006-3/1/2007，p4.姑且不論“預清洗或預除污”是否足夠降低待拆解船舶的安全航行能力，上述解釋也無法成為船舶所有人轉嫁其義務的正當理由。從相關條款本身來看，《香港公約》所確立的是一種不加責任區別、普遍適用的有害物質的管理標準，如規定船旗國應要求其船舶所有人選取的拆船設施是經過批準并具備有害物質處理能力的。這一要求實質上是將“預清洗或預除污”的責任轉嫁給了拆船國和拆船設施，而拆船活動造成環境污染的始作俑者，即船舶所有人則逃避了應有的義務。

此外，《香港公約》也未針對“污染者付費”原則中的損害賠償責任作出規定，沒有建立拆船造成環境損害的賠償機制。建立這一賠償機制的理想做法是設立“拆船損害賠償基金”，按照一定時期內交付拆解船舶的噸位，由船旗國（船舶所有人）進行攤款，一方面用于拆船造成環境損害時的賠償，另一方面用于激勵和援助拆船國（拆船設施）進行技術升級和改造，確保按照公約要求進行安全和綠色的拆船作業。盡管IMO其他有關防止船舶造成污染的公約，如《經1978年議定書修訂的〈1973年國際防止船舶造成污染公約〉》中并未包含污染損害賠償的規定，但IMO已有專門針對船舶運輸油類和有毒有害物質以及船舶燃油造成污染的民事責任和賠償公約（包括《1992年國際油污損害民事責任公約》《1996年國際海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償公約》和《2001年燃油污染損害民事責任國際公約》）。由于拆船活動的特殊性，其在陸地上造成的環境污染具有更強的危害性和破壞性，這使得“預防加賠償”的公約約束機制顯得尤為必要。

3.對拆船設施的監管

與IMO以往通過的公約相比，《香港公約》在約束對象和履約主體上都有其獨特性。首先，公約不但對船舶，而且對拆船設施都作出了明確規定；此外，公約的履約主體除了船旗國之外，還包括作用相當關鍵的拆船國，這也就意味著，在船舶方面，依然能夠按照船旗國檢驗發證、港口國監督檢查的方式實施監管，但在拆船設施方面，拆船國負有批準、管理和監督的多重義務。從國家管轄的角度看，拆船國對在自己領土管轄范圍內運營的拆船設施享有監管權力是無可厚非的，但是從公約的履行效果看，這種完全內部的監管機制有可能不利于公約的有效實施。

拆船設施的監管問題在公約制定過程中一直是各方爭論的焦點，以歐盟和環保激進組織為代表的一方曾堅持認為應建立一種外部審核機制，對拆船國的拆船設施進行定期檢查，一旦發現任何不符合公約要求的缺陷，拆船國和拆船設施都將面臨懲罰措施。而以拆船國為代表的一方則認為對拆船設施的管理是實施國家管轄的一種，具有排外性，因此堅決反對外部審核。在雙方爭執未果的情況下，IMO秘書處建議將公約納入“會員國自愿審核機制”，隨著該審核機制的日漸成熟和逐步強制化，對《香港公約》中拆船設施的監管問題也將迎刃而解。對此，拆船國也有不同看法，認為該審核機制目前還停留在自愿實施階段，且審核的公約范圍僅限于已經成熟的重要公約，將《香港公約》納入該審核機制為時尚早。盡管意見分歧較大，但各方在《香港公約》通過前夕還是就拆船設施的監管問題達成了一個妥協方案，即規定由拆船國主管機關建立一種行之有效的監管機制，其中包括對拆船設施的檢查和監督，并向IMO報告審查結果。

雖然公約已經通過，但有關拆船設施監管問題的爭論仍未塵埃落定。據了解，目前歐洲委員會已草擬了歐盟實施《香港公約》的地區立法建議，其中規定拆解歐盟成員國籍船舶的拆船設施除須獲得拆船國主管機關批準外，還須接受歐盟的實地檢查。該法草案下一步將提交歐洲理事會和議會審議，一旦獲得通過并生效實施，則意味著歐盟將率先以比《香港公約》更加嚴格的標準處理其廢舊船舶。

從長遠看，對拆船設施進行有效監管是《香港公約》實施過程中不可回避的問題，將直接影響到公約的執行力。由于公約中并未對拆船設施的外部審核作出規定，歐盟在公約生效前的過渡期內推行的這一單邊做法將成為對拆船設施進行外部監管的一次“試水”，將為今后制定相關統一要求提供基礎。不排除在公約生效后，IMO作為第三方選派專家對公約適用的拆船設施進行實地檢查，以確保公約在全球統一有效實施。

4.通知和報告機制

《香港公約》中另外一個存在缺陷的方面是有關通知和報告的要求。按照公約規定，在拆船作業開始之前和完成之后，船舶所有人和拆船企業均有義務將相關情況分別通報各自的主管機關。但公約所采取的是“私對公”的單向通知和報告機制，并未對船旗國與拆船國主管機關之間的通報要求作出規定。換而言之，在未獲得拆船國主管機關的“明示”同意下，廢舊船舶將可能進入其拆船設施進行拆解。

這種通知和報告機制在理論上是不存在問題的，但在實踐中則有可能出現操作性的漏洞。公約要求，拆船企業應在適當時候將其拆船意向和廢舊船舶的相關信息通知主管機關。首先，由于公約要求通報的廢舊船舶的相關信息有限，拆船國主管機關無從了解待拆解船舶是否已完全符合公約關于安全和環保的要求，因而可能無法作出合理的決定。此外，一般情形下，拆船企業會在廢舊船舶抵達拆船國所轄水域后再向其主管機關通報相關情況，這時即便拆船國主管機關發現該待拆解船舶不符合公約要求，也很難再采取及時行動拒絕船舶入港。此外，一些環保組織甚至還擔心，有些廢舊船舶進入拆船國水域后直接在海灘上等待拆解，這樣即便是拆船國主管機關最后否定了拆船企業的拆船意向，拆船作業也已基本是“既成事實”。

筆者認為，為使通知和報告機制充分發揮作用，船旗國與拆船國主管機關之間的直接通報是有必要的。因為在為待拆解船舶簽發國際拆船準備就緒證書的過程中，船旗國主管機關將按照公約要求對待拆解船舶進行全面檢驗核查并掌握相關信息，如果拆船國主管機關能夠在待拆解船舶交付到拆船設施之前了解到這些情況，將有助于作出合理決定，更好地杜絕違反公約要求的廢舊船舶進入其拆船設施進行拆解。

四、結束語

盡管《香港公約》還有一些不盡如人意的地方，但不可否認，其首次為解決拆船問題建立了一個全球適用的法規框架，在對拆船所引發的安全、環保和職業健康問題進行規范的同時，也兼顧了拆船國家在拆船業促進經濟發展方面的需求。雖然《香港公約》將于何時生效仍是未知數，但全球海事界對公約早日生效和實施抱有很高期望，而IMO也正在努力推動主要航運國家和拆船國家早日實施《香港公約》中的技術條款，為公約的生效實施奠定基礎。可以相信，在國際海事界的共同努力下，《香港公約》在拆船問題上發揮應有作用也是指日可待的。