我國知識產權部門聯合執法協調機制研究

武善學 張 獻勇

(山東工商學院 政法學院，山東 煙 臺 2 64005)

我國知識產權部門聯合執法協調機制研究

武善學 張 獻勇

(山東工商學院 政法學院，山東 煙 臺 2 64005)

知識產權部門聯合執法具有集中力量、迅速查處等優勢，但也存在知識產權執法部門推諉扯皮、浪費執法資源、執法信息不能共享等問題。強化知識產權部門聯合執法不僅是必要的，而且是可行的。應借鑒美日韓知識產權聯合執法的做法，結合我國國情，建立知識產權部門聯合執法協調機構、專業高效的聯合執法隊伍、暢通快捷的信息共享機制、剛性硬約束的聯合執法協議等。

部門聯合執法;執法協議;協作機制

在大力實施《國家知識產權戰略綱要》(以下簡稱《綱要》)、建設創新型國家的時代背景下，改革知識產權行政管理體制、構建知識產權行政執法體系、加大知識產權執法力度的呼聲日益高漲。同時，在現實生活中，也出現了大量知識產權行政機關聯合執法的情形，如國家知識產權局開展的專項行動、泛珠三角和長三角地方知識產權聯合執法、武漢城市圈知識產權聯合執法①以及新疆自治區知識產權聯合執法②等。然而，行政機構的改革卻因體制、環境、法制建設等種種原因遲遲未對知識產權行政機關的聯合執法作出回應。因此，就出現了知識產權行政聯合執法的立法落后于知識產權行政聯合執法實踐的情形，產生了一系列的問題:這些聯合執法是否有法律依據、是否合法?能否起到積極作用?知識產權部門聯合執法利大還是弊大、是存還是廢?實務界叫好，學術界喊打。我們的研究從地方知識產權部門聯合執法的實際入手，分析地方知識產權部門聯合執法存在的問題，提出完善我國地方知識產權部門聯合執法協調機制的對策建議。

一、我國地方知識產權部門聯合執法存在的問題

地方知識產權部門聯合執法時往往是將同一地區的版權局、工商局、公安局、質監局、海關等多個部門聯合起來，一是擴大了行政執法隊伍，克服了執法力量不足的問題，可以有效解決行政執法中人員配備不足與執法任務繁重的矛盾;二是加大了對重點行業、領域和地區的惡意侵犯知識產權案件的查處力度，在一定程度上形成強大的高壓態勢，具有高效率、低風險的特點。但是，我們也應該清醒地認識到其在理論上和實踐中存在的一些深層次問題。

第一，地方知識產權部門聯合執法存在有無法律依據的質疑。知識產權部門聯合執法可以高效率、低風險地解決重點領域和行業嚴重存在的侵權違法犯罪行為，但也面臨著聯合執法是否有“聯合”的法律依據、聯合執法主體是否符合法律規定的質疑?目前，知識產權部門聯合執法主要通過地方政府“紅頭文件”或者彼此間簽訂的“協議”來統一行動，任務一旦完成就地解散或撤銷，具有臨時性、突擊性、運動式的特點，執法的法律依據值得懷疑。另一方面，在地方知識產權部門聯合執法時，還存在是以“聯合”知識產權部門聯合執法辦公室的名義還是以幾家執法部門名義共同對知識產權侵權違法犯罪行為進行處罰的問題。現實操作中，聯合執法往往存在一個執法主體有法可依而其他執法主體沒有執法權的情形，容易導致“一個有權，一伙越權”的情形。

第二，條塊分割的知識產權行政管理體制導致知識產權執法部門間的推諉扯皮現象。我國現行知識產權行政管理體制具有條塊分割的特點，缺少協調機制，存在主體多元、職能交叉、效率低下、權力沖突等問題。這種知識產權行政管理體制容易導致“部門立法、地方立法的爭權、棄責和低質量的問題”，“操作中極易產生因執法依據、執法主體等方面扯皮打架而導致行政法治危機和增大社會代價的問題”，①莫于川:《論新技術革命與知識產權行政保護制度改革》，唐廣良主編《知識產權研究》(第八卷)，中國方正出版社1999年版，第231頁。這已經成為我國知識產權行政執法的制度性障礙，與《綱要》提出的“深化知識產權行政管理體制改革”的要求相去甚遠。

第三，各自為政的執法隊伍浪費了有限的寶貴的執法資源。在我國現行條塊分割的知識產權管理體制下，地方知識產權行政執法主體涉及知識產權局、商標局、版權局、公安局、海關等部門。每個部門都有自己的執法隊伍，盡管規模小、人數不多，但“麻雀雖小，五臟俱全”。各部門由于彼此之間缺少交流、溝通和協調，很難解決日益復雜的、隱蔽性的、全球化的知識產權侵權違法犯罪行為。這種分散的、各自為政的執法局面不僅不能有效地打擊侵權違法犯罪行為，保護知識產權權利人的權利，而且浪費了有限的、寶貴的執法資源，嚴重影響了知識產權部門聯合執法的效率與社會效果。

第四，協調不暢的信息交流機制導致不能共享執法信息、執法效率低下。目前，知識產權執法機關一般通過部門間的協議或者聯席會議的方式交流信息，開展聯合執法活動。但是，這種信息交流機制適用的范圍極其有限，對于涉及多個部門職權范圍的知識產權侵權犯罪行為，信息共享的程度相對較低，信息交換的及時性也十分有限。例如，我國知識產權行政管理機關掌握著專利申請、商標注冊登記等知識產權權利人的相關信息，對此，公安機關尚無正規、快捷的渠道獲取。另外，公安機關通過對嚴重侵權行為的查處掌握的情況，知識產權行政管理機關也沒有相應的獲取途徑。這種協調不暢的信息交流機制不僅導致知識產權聯合執法部門不能共享執法信息，而且“可能由于涉及不同的職能范圍，對同一侵犯知識產權的侵權違法犯罪行為產生判斷和認定上的重復作業”，②李 穎 怡、羅鑫星:《我國知識產權行政執法體制的檢討與完善》，中國社會科學院知識產權中心中國知識產權培訓中心編《完善知識產權執法體制問題研究》，知識產權出版社2009年版，第208頁。導致執法效率十分低下。

二、強化知識產權部門聯合執法的必要性和可行性

知識產權部門聯合執法是一種被證明為行之有效的執法方式，盡管還存在著種種問題，但我們也不能一概否定。有些學者認為，“從某一段時間來看，聯合執法確實可以收到一定的效果，但從長遠來看，這種短期行為并不能從根本上解決問題”，③金國坤:《行政權限沖突解決機制研究——部門協調的法制化路徑選擇》，北京大學出版社2010年版，第80頁。“聯合執法所形成的執法合力、執法效率，確實解決了一些問題，但不可否認的是，聯合執法容易淡化相關部門的責任意識”，主張“責權不明的聯合執法應終結而不是立規”。④沈 峰 、程漢鵬:《責權不明的“聯合執法”應終結而不是立規》，http://www．zaobao．com/special/forum/pages6/forum_lx071231b．shtml，最后訪問時間2011年10月24日。

主張廢除聯合執法的觀點局限于現有事實和現有法律邏輯的沖突，認為聯合執法缺少法律上的依據和支持。但我們都知道，“一個完美法律體系的第一要求是，它需要與現實的感覺和現實的需要相適應，不管它是對的還是錯的。”⑤格蘭特·吉爾莫:《美國法的時代》，董春華譯，法律出版社2009年版，第78頁。法律作為對社會生活的規制手段，是第二性的，法律不是亦不應當是完全邏輯的產物，過度的邏輯推理將導致過度的形式主義。當邏輯的進路不能夠適應現實的感覺和現實需要的時候，我們應當尋求其他路徑——對知識產權部門聯合執法的考量應以效率作為切入點，對社會生活的需要作出回應。我們認為知識產權部門聯合執法不僅是必要的，而且是可行的。

強化知識產權部門聯合執法適應了《綱要》的要求。《綱要》將“健全知識產權執法和管理體制”作為戰略任務，在所列舉的戰略措施中，也明確提出:“提高知識產權執法隊伍素質，合理配置執法資源，提高執法效率。針對反復侵權、群體性侵權以及大規模假冒、盜版等行為，有計劃、有重點地開展知識產權保護專項行動。”由此可見，《綱要》鼓勵各地根據自己的實際情況，開展知識產權保護專項行動，打擊反復侵權、群體性侵權以及大規模假冒、盜版等行為，提升知識產權保護的整體水平。地方知識產權部門開展的聯合執法是完全符合國家戰略要求的。

知識產權部門聯合執法是國家執行知識產權公共政策的需要。從世界發展的實踐和趨勢看，“知識產權問題已從一個純粹的法律問題變成與經濟、政治和外交有密切關系的問題，成為國家參與國際競爭的工具”，①肖黎明:《實施知識產權戰略意義深遠》，《法制日報》2007年10月20日。“從國家層面看，知識產權是政府公共政策的選擇”。在全球化背景下，知識產權不再僅僅是知識產權人所享有的一種純粹的權利，往往為了公共利益而成為國家公共政策的選擇，國家(體現為各級知識產權管理部門等行政機關)為了保障國家知識產權戰略的順利實施、營造鼓勵創新的良好的社會環境，對反復侵權、群體性侵權以及大規模假冒、盜版等行為采取聯合執法，就是一種快速、有效的措施。

知識產權部門聯合執法滿足了知識產權行政管理部門整合的需要。我國現行知識產權行政執法仍處在條塊分割的管理體制下，存在管理主體多元化、執法尺度標準不統一、行政執法資源分散等問題，導致知識產權行政執法效率低下。這種管理體制已經成為我國知識產權行政執法的制度性障礙。針對這種現狀，我們應取采取措施整合各知識產權行政機關的執法資源，使各部門擯除異見，求同存異，加強部門間聯合執法的協調性，逐步形成尺度、標準統一的知識產權部門聯合執法協作機制，這也符合《綱要》提出的“深化知識產權行政管理體制改革”的要求。②馮曉青:《企業技術創新與實施知識產權戰略的法律運行機制研究(下)》，《政法論叢》2011年第5期。

侵犯知識產權的行為不僅損害了知識產權人的權利，而且侵犯了社會公共利益，侵犯了國家的知識產權管理制度，如假冒專利行為之冒充專利行為，并未侵犯他人的專利權，但侵犯了國家的知識產權管理制度。基于上述原因，知識產權管理部門對侵犯知識產權的行為開展聯合執法是有法律根據的。③曲三強，張洪波:《知識產權行政保護研究》，《政法論叢》2011年第3期。

首先，政府有關部門制訂的政策為聯合執法提供了政策上的依據。2007年12月，國家知識產權局發布的《做好地方知識產權戰略制定工作的若干意見》明確指出:建立地方知識產權戰略工作的統一協調機制，成立地方知識產權戰略領導小組。2008年6月，國家知識產權局和公安部聯合發布《關于建立協作配合機制共同加強知識產權保護工作的通知》，對知識產權部門與公安機關之間建立協作配合機制提出了具體要求。2008年的《綱要》在“戰略重點”一章中明確提出:“加強產業政策、區域政策、科技政策、貿易政策與知識產權政策的銜接”，“加強文化、教育、科研、衛生等政策與知識產權政策的協調銜接。”并指出:“針對反復侵權、群體性侵權以及大規模假冒、盜版等行為，有計劃、有重點地開展知識產權保護專項行動。加大行政執法機關向刑事司法機關移送知識產權刑事案件和刑事司法機關受理知識產權刑事案件的力度。”同時，要求“政府要協調各專門機構加強對侵權案件的分析，研究其發生的規律，提高打擊知識產權侵權行為的主動性和預見性，擴大跨部門聯合執法和跨區域聯合執法的范圍，組織開展打擊知識產權侵權行為的專項行動”。“侵害知識產權的行為本身就是對市場秩序的損害，因而通過開展專項行動以及移送刑事案件，確保行政與司法的銜接，這是政府在實施知識產權行政保護方面的重要職能”。

其次，泛珠三角、長三角、上海浦東新區等在地方知識產權聯合執法方面進行了一些有益的探索。為保障泛珠三角區域知識產權合作的順利進行，在合作機制和組織方面，協議確立了聯席會議制度、聯絡員制度和專題工作小組制度。長三角16個城市政府部門出面組成長三角地區知識產權聯席辦公會議，成為長三角地區知識產權區域性協調機構，建立統一的維權協調機制，整合知識產權行政管理和執法部門力量，加大對知識產權違法犯罪行為的打擊力度，為維護市場經濟秩序和保護知識產權人的合法權益，提供了強有力的組織保證。

最后，為完善知識產權保護體系，整合知識產權行政執法資源，探索知識產權聯合執法新機制，浦東新區知識產權公共服務平臺建立了聯合執法的新機制，即“浦東新區知識產權保護中心”。該中心由新區知識產權局、工商分局、文廣局、法院、檢察院、公安分局、藥監局、質監局、城管局以及上海仲裁委員會浦東國際仲裁中心等執法單位和仲裁單位組成聯合執法辦公室，并開通“96805”保護熱線，通過電話、網絡、現場接待等方式接受市民和企事業單位知識產權保護方面的咨詢和投訴，受理執法請求，處理知識產權侵權事件。④朱旭東:《知識產權保護與構筑創新浦東》，《浦東開發》2007年第9期。

三、完善知識產權部門聯合執法協調機制的對策建議

借鑒美日韓知識產權部門聯合執法的經驗，⑤關于美日韓知識產權部門聯合執法的經驗，可參見拙文《美日韓知識產權部門聯合執法概況及其借鑒》，《知識產權》2012年第1期。結合我國的國情，筆者提出以下完善我國知識產權部門聯合執法協調機制的對策建議:

(一)重塑剛性的硬約束的知識產權部門聯合執法協議

具有剛性、硬約束的聯合執法協議是知識產權部門聯合執法順利進行的前提和保障。國家知識產權局應該總結全國各地開展知識產權跨地域、跨部門的日常執法和專項行動聯合執法的實踐經驗，盡快制定《知識產權行政聯合執法協議辦法》，同時頒布《知識產權行政聯合執法協議辦法》范本，其主要內容應包括:目的、基本原則、主體、內容、履行方式、違約責任、爭議解決、生效等。這種職責清晰、責任明確的知識產權部門聯合執法協議對締約當事人具有很強的拘束力，可以有效避免、解決知識產權行政聯合執法中出現的逾期不移送、應當移送不移送、以行政處罰代替移送和拒不接受移送、逾期不作出立案或者不立案決定等情形，從源頭上保障聯合執法工作的順利進行。①叢立先:《我國文化產業的知識產權戰略選擇》，《政法論叢》2011年第3期。

(二)建立高級別、權威性的知識產權部門聯合執法協調機構

美國于1999年成立了全國知識產權執法協調委員會，后來，又設立了向總統負責的知識產權執法代表和知識產權執法顧問委員會，協調知識產權部門聯合執法活動。②譚江:《美國知識產權立法的最新動向——解讀美國〈優化知識產權資源與組織法案〉》，《知識產權》2009年第1期。日本設立了由內閣總理擔任部長的知識產權戰略本部，作為實施國家知識產權戰略和協調知識產權各部門的最高行政機構。韓國則成立了由國務調整室長擔任委員長的知識產權保護政策協議委員會。美日韓知識產權部門聯合執法協調機構盡管名稱不同，但有一個共同點，那就是它們都是國家層面的知識產權部門聯合執法協調機構，具有較強的權威性。借鑒美日韓的做法，我們可以在不推倒、不重組現有知識產權行政管理體制的情況下，首先在省、自治區、直轄市層面設立地方知識產權部門聯合執法協調機構，指導、協調、統一部署轄區內的知識產權聯合執法。在總結地方知識產權部門聯合執法協調機構的經驗基礎上，待條件成熟時，再建立由國務院直接領導的國家知識產權管理協調委員會，③呂薇:《加強協調機制，健全知識產權管理工作體系》，國務院發展研究中心《調查研究報告》(第93號)，2003年7月14日。作為協調知識產權部門聯合執法的中央機構，這種高級別的知識產權部門聯合執法協調機構具有很強的權威性，能夠更好地統一、協調知識產權各部門的聯合執法活動，解決部門間的權力沖突和推諉扯皮，實現協調知識產權聯合執法的目的。

(三)建立專業、高效的知識產權部門聯合執法隊伍

2010年2月，美國司法部宣布成立知識產權特別工作組，與知識產權執法協調員艾斯比奈爾展開密切合作。④李麗娜:《美國知識產權政策調整動作頻頻》，《中國發明與專利》2010年第11期。2008年，日本警視廳設立知識產權保護辦公室，規定所有日本警察，不分警種、級別和區域，都擁有打擊假冒商品的執法權。1993年，韓國最高檢察院成立了侵犯知識產權聯合調查中心，并與各區檢察院成立了區域聯合調查隊。此外，韓國警察局、地方警察局及其分站也都設立了專門反偽造盜版的部門。縱觀他們的做法，美日韓都設立了聯合、集中執法資源打擊知識產權違法者的聯合執法隊伍，合作進行全國范圍的打擊侵犯知識產權的違法犯罪行為。借鑒美日韓的做法，“將原來分散在不同知識產權系統的執法人員整合起來”，建立專業、高效的知識產權部門聯合執法隊伍，“主要查處那些影響社會公眾利益和市場正常秩序的、以假冒商品和盜版為主要形式的、具有明顯違法侵權特征的行為”。⑤武善學:《健全中國特色知識產權行政管理和執法體制》，《法學雜志》2010年第4期。如山東省知識產權局成立了專利行政執法總隊，各市局成立了執法大隊。⑥田 力 普:《深入貫徹落實國務院工作部署，大力加強執法工作，共同營造創新發展的良好環境——在全國知識產權局執法工作會議上的講話》，2010年11月12日。實踐證明，“由具有行政執法權的專門執法隊伍進行知識產權執法效果更好”。⑦唐廣良:《中國知識產權執法體制的昨天、今天和明天》，中國社會科學院知識產權研究中心編《中國知識產權保護體系改革研究》，知識產權出版社2008年版，第43頁。

(四)建立暢通、快捷的知識產權執法信息共享制度

2010年6月，美國知識產權執法協調員發布的《計劃》規定，美國知識產權聯合執法部門應加強彼此間的協調與合作，共享信息，減少資源的重復和執法部門間的沖突。2004年7月，日本由8個部委參加的“仿制、盜版對策相關部門聯席會議”要求著力加強部門間的協作，及時溝通信息，調整政策，使對策措施更為有效。同年8月，日本經濟產業省開設了“政府仿制、盜版對策綜合窗口”，建立知識產權侵權信息網絡數據庫，實現知識產權保護領域的信息交流和信息共享。借鑒美日韓的做法，我們應充分利用網絡技術，建立暢通、快捷的知識產權執法信息共享機制，促進知識產權管理機關與公安等其他執法機關的信息交流，拓寬執法信息共享的渠道，保證執法信息傳遞的及時、便捷、暢通，實現優勢互補、資源共享。

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1003－4145［2012］04－0107－04

2012－02－23

武善學，山東工商學院政法學院副教授。張獻勇，山東工商學院政法學院教授、博士。

本文是國家知識產權局2010年度軟科學指導性研究項目“地級市知識產權部門聯合執法調查研究:以煙臺市為例”的階段性研究成果。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)