山東半島藍色經濟區建設中的政府作用分析
——基于海洋產業發展視角

韓立民 于會娟

(中國海洋大學管理學院，山東 青島 266100)

山東半島藍色經濟區建設中的政府作用分析
——基于海洋產業發展視角

韓立民 于會娟

(中國海洋大學管理學院，山東 青島 266100)

山東半島藍色經濟區建設是一項由政府提出并推動實施，通過市場主體的有序競爭實現海洋資源合理開發和優化配置，促進海洋產業結構升級，實現區域經濟發展的系統工程。明確政府在區域海洋資源開發與海洋產業發展中的作用以及所扮演的角色，有利于提升政府的服務和調控能力，加快山東半島藍色經濟區的建設。市場經濟條件下，面對海洋資源過度利用與海洋經濟活動的外部性問題，往往存在著市場失靈問題。同時，特定海洋產業的公益性質決定了政府必須介入甚至主導海洋產業的發展過程，而海洋產業結構優化調整過程中面臨的傳統產業發展慣性以及戰略性新興產業培育主體發育不足等，也需要充分發揮政府的引領和扶持作用。山東半島藍色經濟區海洋產業發展中政府的作用主要表現在規劃引導和政策扶持、營造發展軟環境、提供地方公共產品、組織開展海洋共性和關鍵技術研發以及調整和優化海洋產業布局等方面。

藍色經濟區建設;海洋產業;政府作用;市場失靈

山東半島藍色經濟區建設是一項由政府提出并推動實施，通過市場主體的有序競爭實現海洋資源合理開發和優化配置，促進海洋產業結構升級，實現區域經濟發展的系統工程。作為重要的推動主體，政府的參與程度以及不同層級政府間的合作和利益協調，直接影響到戰略實施的成敗。因此，明確政府在區域海洋資源開發與海洋產業發展中的作用以及所扮演的角色，有利于提升政府的服務和調控能力，加快山東半島藍色經濟區的建設。

一、客觀存在的市場失靈為政府干預經濟提供了“理由”

市場經濟條件下，市場機制發揮著基礎性的資源配置功能，通過市場價格的波動、市場主體對利益的追求、市場供求的變化來調節經濟運行。市場經濟長期運行的效果證明它在傳遞市場信號、提供利益刺激和競爭激勵、調整和優化經濟結構、促進實現由局部利益驅動的科學技術創新以及提升經濟效率等方面效果顯著。與此同時，外部性、不完全信息、風險和不確定性等因素的存在也使得市場調節先天具有盲目性、滯后性等缺陷，這種缺陷單純依靠市場機制自身的作用難以克服。

基于現實的市場經濟環境，山東半島藍色經濟區建設必須面對市場調節的有限性這一事實。一方面藍色經濟區建設所依托的海洋資源是公有私益性資源，具有使用上的非排他性和競爭性，在產權不明晰和缺乏有效管理的條件下，單純通過市場調節，放任微觀經濟主體的逐利行為，必然被過度利用，進而釀成“公地悲劇”。另一方面，外部性在海洋領域表現突出。連續、統一的海洋通過流動的海水可把不同區域開發利用活動聯系起來。某一區域海洋資源的開發利用不僅影響本區域內的自然生態環境和經濟效益，而且會影響到鄰近海域甚至更大范圍內的生態環境和經濟效益。一旦因人類的不合理開發破壞了某種海洋資源的生存狀況，將對其它海洋資源產生直接或間接的影響，甚至危及海岸帶資源、環境和經濟的協調發展。海洋污染會導致沿海居民的生活質量下降、疾病發生率上升、海產品產量及質量下降、水生生物死亡影響漁業收入、增加處理污水的費用、設備折舊加快、旅游收入減少等。然而，單純依靠市場調節并不能產生抑制外部性的激勵。市場機制在面對海洋資源過度利用與海洋經濟活動的外部性問題時客觀存在的市場失靈，為政府干預海洋資源開發活動提供了“理由”。政府通過制定規章、法律、法規、警告或禁止等措施影響市場主體行為，同時為解決外部性提供可能。例如，在海洋捕撈業中，隨著捕撈技術的提高、漁船的增加，漁業資源保有量日益減少，外部性十分突出。在此情況下，政府主管部門通過規定漁網的單位面積孔數、強制建立限制捕撈區、實行伏季休漁制度等辦法來解決外部性問題。

長期以來，山東省海洋資源開發過程中面臨著諸多問題，包括部分漁業生產者的過度捕撈造成近海漁業資源枯竭，部分海域養殖密度過大以及灘涂養殖廢水不合理排放造成海水富營養化，不同海洋經濟活動主體爭奪和占用海岸線造成岸線資源破壞，對同一海域特定資源的破壞性開發造成伴生資源的浪費，不合理的生產生活活動造成海域污染等一系列問題。上述問題單純依靠市場機制的自發調節難以解決，必須在明晰產權的同時，在充分尊重市場經濟規律的基礎上，注意發揮政府行政機制和法律手段的作用，強化計劃引導和法律保障對海洋資源開發的宏觀調控。

二、特定海洋產業的公益屬性決定了政府發揮主導作用

山東半島藍色經濟區重點發展的海洋戰略性新興產業，包括海水淡化產業、海洋生物育種和健康養殖業、海洋可再生能源產業、深海產業以及海洋科研教育管理服務業等都具有明顯的公益性質，僅僅依靠市場的資源配置功能將導致產業發育不充分和公益產品的供給不足，需要政府在其發展過程中，尤其是在產業發展的初期發揮規劃引領和政策扶持作用。

山東半島屬于嚴重缺水區，地表水和地下水源十分有限。因此，實現海水的綜合利用是解決山東半島藍色經濟區城市淡水資源短缺問題的主要途徑，戰略意義十分顯著。淡化水價格高于城市自來水價格是制約山東半島藍色經濟區海水綜合利用產業規模化發展和廣泛性應用的主要因素。在政府掌控水務市場的客觀環境下，要解決該問題，除借助市場競爭作用激勵相關企業開展技術和工藝創新以降低成本外，還依賴于政府在現行水價機制上做出調整，并通過制定一系列優惠政策鼓勵海水綜合利用產業發展。另外，隨著海水綜合利用技術的日趨成熟以及綜合利用規模的日益擴大，尤其是淡化水進入市政管網后，水資源安全將成為海水綜合利用產業發展必須面對的問題，亟需政府出臺相關政策法規，規范行業發展。

海洋生物育種和健康養殖業是指綜合利用現代育種技術、養殖技術和疾病防控技術，以健康、環保的養殖和育苗模式培育高產優質新品種的產業。該產業的諸多環節，包括海洋生物共性技術和核心技術的攻關，育種技術和疾病防控技術研發，以及健康養殖方式的社會推廣等，均具有明顯的社會公益性特征，僅僅依靠微觀市場主體難以滿足產業發展需求，必須依靠政府的積極投入以及海洋科研院所(或漁業技術推廣部門)等公益事業性單位的積極參與。

海洋可再生能源開發關系到山東半島藍色經濟區能源結構的優化調整，以及山東省電力供給的穩定性和充分性，是具有基礎設施性質的產業。在海洋風電產業發展中，政府的作用主要表現在制定產業發展規劃、組織開展基礎技術研發、實施新能源特許權招標制度、利用政策和稅收優惠支持國有和集體大中型企業參與海洋可再生能源開發等方面。

陸地資源的相對稀缺使得大部分海洋國家把眼光投向了深海，通過加強對深海戰略性資源的占有和開發來化解日益嚴峻的資源危機。由于深海產業兼具技術含量高、投資額度大和風險性高等特點，對其進行商業化開發的成本極高，短期內經濟效益較低甚至為負，影響了商業化開發的步伐。基于此，政府應出面采取一系列戰略性和非經濟的手段，諸如制定深海產業開發戰略、組織協同公關、增加深海勘探投資等，加快深海戰略性礦產資源開發的進程，弱化深海戰略性資源商業化開發的成本約束。

另外，海洋科研、海洋教育、海洋管理以及海洋監測、海洋災害預報等以生產和提供公共產品為主的海洋現代服務業，也必須由政府主導其發展過程。

三、海洋產業結構的優化調整需要政府發揮引導功能

“轉方式，調結構”是“十二五”期間指導我國國民經濟發展的主線，也對海洋產業和沿海地區發展提出了新的要求。海洋漁業、濱海旅游業、海洋化工業、海洋交通運輸業是山東省傳統優勢海洋產業，占有較大的比重。因此，山東半島藍色經濟區海洋產業結構調整面臨著巨大壓力，突出表現為傳統海洋產業占比偏大，高新技術產業和新興產業(主要指第二產業)成長不足，第三產業仍存在較多空白，海洋產業發展后勁不足。①王詩成:《半島藍色經濟區建設相關對策建議》，《海洋財富網》2010－08－04。

海洋產業結構調整是一項復雜而艱巨的任務，應從傳統海洋產業優化提升與海洋戰略性新興產業培育兩方面入手做好工作。而傳統海洋產業的優化提升往往受到傳統發展模式和發展思路的束縛，海洋戰略性新興產業的培育又受制于技術、資金、體制機制等要素和環境的供給狀況，需要政府充分發揮引導功能，改變傳統海洋產業生產激勵，同時為海洋戰略性新興產業的培育創造良好的環境。

以傳統海洋產業為主導的海洋產業結構，粗放的產業發展方式、落后的生產經營理念、不可持續的資源和環境開采和利用手段等形成了固有的發展模式和套路，在發展慣性驅動下，短期內難以打破或轉變。另外，海洋產業之間的橫向關聯度比較小，傳統海洋產業發展過程中進行的基礎設施、固定資產和人力資本投資所形成的經營資產具有明顯的專用性特征，由此造成了海洋從業人員轉產轉業的沉淀成本太高，弱化了經營者參與資源重新配置的積極性。同時，海洋產業一定時期內的資源和空間可利用總量有限，而傳統海洋產業發展對資源和空間的占用短期內的不可逆性，也制約了戰略新興產業的發育和發展空間。因此，各級政府必須發揮產業政策的引導功能，激勵微觀經濟主體轉變粗放式經濟增長方式，積極采用新技術和新工藝，實現傳統海洋產業的優化和升級。

海水水質的障礙性特征使得對海洋資源的開發利用比開發陸域資源難度更大，復雜的海域特點和惡劣天氣等對海洋運輸、遠洋捕撈和海洋油氣資源開發會產生較大的影響，進而對開發主體的技術、資金等綜合實力提出較高的要求。基于個人和企業等微觀市場主體掌握要素資源的有限性，小規模企業的海洋開發活動主要集中于進入門檻低、開發難度小的海洋產業門類上。對于科學技術依賴性強、資金需求量大以及風險比較高的海洋戰略性新興產業(如深海產業、海洋裝備制造、海洋生物醫藥等)所依托的海洋資源的開發，由于缺乏足夠的資金和技術支持以及完善的風險規避和分擔機制，中小企業微觀投資主體的投資積極性不高。鑒于此，單純依靠市場的資源配置功能將導致海洋可再生能源、海水淡化、深海油氣資源開發等海洋戰略性新興產業發育不足、成長緩慢。各級政府必須充分發揮要素的集聚功能，在海洋戰略性新興產業的培育和發展過程中起主導作用。

四、山東半島藍色經濟區海洋產業發展中的政府作用

(一)規劃引導和政策扶持

筆者認為，各級政府在山東半島藍色經濟區海洋產業發展中的作用不應該是一種直接參與的模式，更不能代替企業的微觀逐利行為，而是應當發揮政策引導和推動作用。這種引導和推動作用主要體現在:

制定《山東半島藍色經濟區海洋產業發展規劃》，明確山東半島藍色經濟區海洋產業發展面臨的機遇、挑戰、優勢和劣勢，科學定位山東半島地區海洋產業在全國海洋經濟發展中的地位、作用和發展目標。其中，發展目標應該是一個包含社會、經濟、科技、生態、環境等各個方面的綜合指標體系，以確保藍色經濟區建設達成從經濟總量到內部結構，從科技到生態環境多維發展、整體優化的目標。

發揮政府的“前瞻性”優勢，對海洋經濟和海洋科技發展的前沿進行分析和預測，并依據不同海洋產業發展需求，分別制定產業發展行動計劃、產業培育行動方案和發展路線圖，明確山東半島藍色經濟區海洋產業尤其是戰略性新興產業的發展定位與發展導向，引導相關海洋企業和海洋科研院所等微觀組織更好地把握發展趨勢，轉變發展方向，找準發展重點。

根據山東半島藍色經濟區海洋產業發展需求，全面落實國家、省、市關于海洋科技進步與產業發展的一系列政策法規，確保現有政策法規的充分有效實施。制定和完善財政稅收、土地利用、海域使用權審批、知識產權保護、人才培養和引進等方面的相關配套政策，引導人、財、物等要素資源向海洋產業特別是海洋戰略性新興產業集中。

(二)營造良好的發展軟環境

良好的發展軟環境有利于降低經濟主體間的交易成本，提高生產效率，是區域綜合競爭力的核心要素。山東半島藍色經濟區海洋產業發展過程中，各級政府要為企業發展以及引進區外資金和技術營造良好的區域軟環境，具體包括政務環境、公共服務平臺、文化理念、社會服務等多個方面。

首先，針對海洋產業發展中面臨的事務多頭管理、項目多頭審批等問題，科學劃分各部門的管理權限，創新政府服務模式，加大力度落實授權責任制、首接責任制、超時默認制、一門受理制、一次告知制等管理制度，避免部門間相互推卸責任、辦事效率低下的問題，從而實現政務環境的不斷優化，為企業提供更為便捷的服務。

其次，健康的競爭環境是市場經濟得以良好運轉的前提條件，而健康的競爭環境的形成離不開政府的推動。在山東半島藍色經濟區建設過程中，各級政府應在建立與市場經濟秩序相適應的正式制度方面做出努力，運用強有力的行政手段對破壞公平競爭環境、擾亂正常市場秩序的行為實施整頓和懲罰。

此外，各級政府應承擔起區域形象塑造和對外推介工作，通過舉辦藍色經濟區建設項目推介會、交流會以及藍色經濟區建設國際高峰論壇等一系列活動，擴大半島藍色經濟區在全球的知名度和美譽度，吸引海內外人才、企業、機構、風險投資等積極參與到山東半島藍色經濟區建設工作中來。

(三)提供地方公共產品

公共產品是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品或服務，如公共設施、環境保護、文化、科學教育等。公共產品的消費非競爭性和非排他性意味著私人部門不能通過公共產品的供給獲得收益，政府應該是公共產品的主要供給者。山東半島藍色經濟區建設戰略的實施依賴于政府提供充足的公共產品，包括濱海道路、港口碼頭、運輸航道、濱海公園、海上燈塔、通訊設施以及供電、供水、供熱、供氣、排污等生產生活配套設施，還包括教育、衛生、文化、安全等社會事業。

政府部門雖不直接參與微觀經濟主體的經濟活動，但作為藍色經濟區建設戰略的重要推動者，可以通過打造各類公共服務平臺，方便經濟主體間開展交流與合作，促進生產要素的快速流動和合理配置。例如，打造海洋公共信息平臺，實現行業信息和各項政策的及時發布，為企業間的相互了解和信息交流開辟窗口;打造人才交流平臺，將科研院所、企業和人才交流中心等人才匯聚地有機組織起來，平衡人才供求，促進人才流動，更好地發揮區域海洋人才優勢;打造投融資平臺和招商引資平臺等，實現資金供求雙方的有效對接，有效緩解區域內建設資金供給不足的問題。

(四)組織開展海洋共性和關鍵技術研發

制約山東半島藍色經濟區海洋產業發展和結構升級的主要問題在于關鍵設備和核心技術的自主研發制造水平難以滿足產業發展需要，海水淡化關鍵設備、海洋風力發電機核心部件、大型船舶及海上平臺建造關鍵技術等都嚴重依賴進口。重大海洋科技創新具有研發周期長、前期投入大、不確定性顯著、資金回收期長等特點，僅僅依靠微觀市場主體的積極性和創新能力，難以實現基礎共性技術和關鍵設備研發的突破，必須充分發揮政府的組織協調功能，整合區域內高等院校、科研院所以及創新企業，組建產學研戰略聯盟，積極開展聯合攻關。

搭建創新平臺是政府組織創新活動的基本方式。在山東半島藍色經濟區建設框架內，政府應編制海洋科技創新平臺發展規劃，利用藍色經濟區建設專項基金或稅收優惠政策支持海洋生物醫藥、海水良種選育、海水綜合利用、海洋可再生能源以及海洋高端裝備制造領域大型企業或企業集團與相關科研機構合作搭建一體化的開放式關鍵共性技術研發平臺、行業技術支撐平臺和科技信息服務平臺，支持和服務于全行業的技術創新活動，實現創新資源共享。設立半島藍色經濟區建設設備工程檢測中心和標準服務中心，充分發揮國家設備檢驗、工程檢測與標準制定的權威性，為海洋高新技術產業發展提供專業化的標準服務和質量檢測，全面提升海洋高新技術產品的市場競爭力以及在國際、國內市場上的準入水平。

(五)調整優化海洋產業空間布局

山東半島地區海洋產業發展存在著空間布局不合理、城市間產業結構相似度高、互補性差、合作意識不強等問題，制約著區域海洋產業整體競爭力的提升。打破區域間海洋產業同構現象，調整優化海洋產業空間布局，往往會觸及地區利益、部門利益以及部分企業的利益，是區域間利益重構和調整的過程，容易受到來自多方面的抵觸。鑒于此，必須有效發揮省級政府的高位協調和宏觀調控功能，并輔之以必要的經濟手段和利益誘導，通過循序漸進方式逐步加以調整和優化。

為了調整和優化半島地區海洋產業空間布局，加快區域經濟一體化進程，一要依托山東半島藍色經濟區建設辦公室，建立海洋產業發展協調委員會，并賦予其產業規劃制定、資金投放和項目統一協調布局等多項職能，引導半島藍色經濟區城市間逐步打破行政區劃壁壘，推動區域間的經濟和技術合作，加快半島地區經濟一體化進程;二要發揮各區(市)的優勢和特色，加快貨物貿易、服務貿易和投資便利化等方面的交流和合作，通過信用體系的建設，消除限制商品流通的地區障礙，營造規范有序的市場秩序;三是依據山東半島藍色經濟區建設空間布局規劃，強化區域海洋產業特色，明確各城市海洋產業發展重點，在重大項目布局上加強溝通與合作，避免重復建設，逐步弱化海洋產業發展區域同構現象，力求城市間實現功能互補、錯位競爭和特色發展。

綜上所述，山東半島藍色經濟區建設中政府的功能主要在于宏觀經濟制衡、經濟結構協調、整體效益優化以及競爭保護和公平分配等方面。當然，政府的作用也不是萬能的，在彌補市場失靈的同時，也存在一定缺陷，如政策偏好主觀因素較重，調控政策轉換遲鈍以及由于地區或部門狹隘利益考慮而導致的調控動力隆乏等。諸如此類問題，可以通過加強對政府決策的社會監督以及大力培育和發揮好非政府組織的作用等加以彌補。

F061．5

A

1003－4145［2012］04－0063－04

2012－02－07

韓立民，男，中國海洋大學管理學院教授、博士生導師，中國海洋大學海洋發展研究院副院長，中國海洋發展研究中心研究員。于會娟，女，中國海洋大學管理學院博士研究生。

(責任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)