淺談非法占用農(nóng)用地案件成因、特點(diǎn)及遏制對策

趙 延 輝

(東方紅林業(yè)地區(qū)公安局 森偵大隊(duì)，黑龍江 東方紅 158402)

非法占用農(nóng)用地案件在林區(qū)內(nèi)的主要表現(xiàn)形式是毀林開荒。近年來，在黑龍江省森工林區(qū)不斷發(fā)生周邊農(nóng)民毀林開墾案件，始終呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，給國家森林資源造成了很大破壞。雖經(jīng)司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)的打擊，但毀林開墾現(xiàn)象卻屢禁不止，案件仍然時(shí)有發(fā)生。以東方紅林區(qū)為例，僅2010年，就發(fā)生11起毀林開墾刑事案件，而夠不上刑事案件的普通毀林開墾林政案件則更多。農(nóng)民毀林開荒行為嚴(yán)重破壞了林業(yè)局施業(yè)區(qū)內(nèi)的森林資源和生態(tài)環(huán)境。

1 非法占用農(nóng)用地案件的成因

隨著林區(qū)“兩危”狀況的加劇，林區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革也在逐步加大，發(fā)展多種經(jīng)營，開展家庭經(jīng)濟(jì)，個(gè)體經(jīng)濟(jì)如雨后春筍般不斷壯大。由于東北林區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，特別是有些地區(qū)農(nóng)林混居現(xiàn)狀突出，人民生活水平不高，林區(qū)道路村屯交插，四通八達(dá)，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、家庭經(jīng)濟(jì)、林場經(jīng)濟(jì)都圍繞大山和森林資源而發(fā)展。

1.1 外來人員涌入林區(qū)非法墾殖林地

近幾年來，由于受金融危機(jī)影響，南方一些發(fā)達(dá)城市的企業(yè)用工人員減少，致使一些農(nóng)民工就業(yè)難，于是一些農(nóng)民工由南下轉(zhuǎn)為北上，大量涌入林區(qū)腹地村屯，形成無土地、無產(chǎn)業(yè)的“黑戶”。 這些外來人員在原籍時(shí)就是因土地少而外出打工，看到林區(qū)這些土地肥沃，就想在林區(qū)內(nèi)擁有一片屬于自己的土地。

1.2 林區(qū)農(nóng)民蠶食林地

受糧食收購價(jià)上漲和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，加之農(nóng)林混居農(nóng)村自然村屯散居在林業(yè)局轄區(qū)內(nèi)，村屯內(nèi)的農(nóng)民無固定職業(yè)，只能靠種植農(nóng)作物為生，而地方政府的耕地?cái)?shù)量少，難以滿足農(nóng)民的種植需要，不少農(nóng)民逐年擴(kuò)地邊蠶食林木，擴(kuò)大耕地，不少水濕地被開墾，生態(tài)資源遭到嚴(yán)重破壞。

1.3 法制宣傳教育不到位

從走訪調(diào)查情況看，毀林開荒涉案人員中有大部分是林區(qū)腹地村屯的農(nóng)民，他們具有靠山吃山、靠水吃水的傳統(tǒng)觀念，對破壞植被和水濕地開荒的行為不認(rèn)為是違法犯罪，對《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《黑龍江省濕地保護(hù)條例》等法律規(guī)定不了解。對破壞水濕地立案標(biāo)準(zhǔn)，涉林案件犯罪立案數(shù)額、標(biāo)準(zhǔn)，珍貴樹種、珍貴野生動(dòng)物保護(hù)品種等不清楚或不知道，受到違法處罰時(shí)都很茫然。

2 非法占用農(nóng)用地案件的特點(diǎn)

2.1 大肆盜伐林木，先形成“橛子地”再種植

由于林區(qū)外來人員大量涌入，且林區(qū)內(nèi)耕地少，這些人為了獲得土地，他們就把目標(biāo)放在了林地上。他們先是將林區(qū)腹地中存活的樹木伐倒，然后將木材擱置在隱蔽的地方，形成了“盜伐現(xiàn)場”。“盜伐現(xiàn)場”中只遺留有大量伐倒后的樹根和一些低矮植被，他們使用一些除草劑將植被殺死，形成“橛子地”，并在“橛子地”中種植農(nóng)作物。如2009年5月12日，林業(yè)局查破的姜某涉嫌非法占用農(nóng)用地一案就是這種情況。姜某是外來人員，他于2009年3月在林業(yè)局五林洞林場58林班內(nèi)將存活的77株樹木全部伐倒，在林地中撒除草劑，將地里的植被燒死，形成“橛子地”。2010年5月，姜某在這片地中播種上黃豆。

2.2 以合法掩蓋非法，逐漸蠶食林地和森林資源

在林業(yè)局施業(yè)區(qū)的一些林地邊緣地帶，一些農(nóng)民經(jīng)合法渠道承包了一些土地用于耕種。由于利益驅(qū)使，其中一些人利用耕地與林地緊相連的特點(diǎn)，打“擦邊球”混水摸魚，他們將所承包土地緊連的林地中的樹木逐年伐倒，形成與所承包土地緊密相連的無林地，面積逐年擴(kuò)大，這種行為如果當(dāng)時(shí)不被發(fā)現(xiàn)，等承包人種上莊稼后，僅憑人的肉眼短時(shí)間內(nèi)很難發(fā)現(xiàn)，從而使之合法化。如2008年10月14日，林業(yè)局查破的張某非法占用農(nóng)用地一案就是這種情況。張某在饒河縣大通河鄉(xiāng)太平村承包土地20畝，由于此地與林業(yè)局大岱林場41林班相鄰，張某為擴(kuò)大土地面積就私自在大岱林場41林班將存活的樹木伐倒形成“橛子地”，共毀壞林地24.47畝，張某想等樹根腐爛后種上種子，等苗長起來，就不能被發(fā)現(xiàn)了，以此利用合法承包的土地掩蓋非法占用的林地。

3 打擊非法占用農(nóng)用地違法犯罪中存在的困難

目前，非法占用農(nóng)用地犯罪在林區(qū)較為突出，必須進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。但當(dāng)前在打擊毀林開荒犯罪過程中仍然存在著許多困難。

3.1 調(diào)查取證困難，執(zhí)法阻力大

一是非法占有、毀林開荒引發(fā)的亂砍濫伐、偷砍盜伐林木案件，由于現(xiàn)場遭受破壞嚴(yán)重，被伐的立木株數(shù)、蓄積量難以查實(shí)；二是由于違法主體多是農(nóng)民或外來人，調(diào)查取證時(shí)，他們常常不予配合，不是知情不報(bào)，就是拒絕接受調(diào)查。特別是在抓捕犯罪嫌疑人時(shí)，村民常常手持棍棒、石頭等器械暴力抗阻，給執(zhí)法工作帶來很大困難。

3.2 毀林開荒行為不易被及時(shí)發(fā)現(xiàn)

由于林業(yè)局施業(yè)區(qū)面積大，施業(yè)區(qū)山高路遠(yuǎn)，人員活動(dòng)較少，不法分子依托天然綠色屏障作掩護(hù)，在林海腹地毀林開荒，以致案發(fā)后不易及時(shí)發(fā)現(xiàn)，使違法行為長時(shí)間得不到相應(yīng)的處罰。

3.3 處罰較輕，難以達(dá)到震懾違法犯罪的目的

我國《刑法》第三百四十二條明確規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”，最高人民法院將此條概括為“非法占用耕地罪”罪名。2001年8月31日的《刑法修正案(二)》又將此修正為“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”。最高人民法院和最高人民檢察院將此條概括為“非法占用農(nóng)用地罪”罪名。非法占用農(nóng)用地罪與非法占用耕地罪相比，擴(kuò)大了刑法保護(hù)對象的范圍，把林地納入了農(nóng)用地的范疇，由保護(hù)耕地?cái)U(kuò)大到整個(gè)農(nóng)用地，這對于我國進(jìn)一步打擊破壞土地資源犯罪提供了有力的刑法武器，填補(bǔ)了刑法對除耕地以外的其他農(nóng)用地保護(hù)出現(xiàn)的“真空”。《修正案》中只是規(guī)定了立案起點(diǎn)，沒有規(guī)定重、特大案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在辦理非法占用農(nóng)用地案件中，處罰較輕，難以達(dá)到震懾的目的。以2010年為例，林業(yè)局共偵破非法占用農(nóng)用地案件10起，在偵破起訴環(huán)節(jié)，林業(yè)局為調(diào)查取證動(dòng)用了大量的人力、物力，但訴訟至法院定罪量刑時(shí)，往往處罰較輕。林業(yè)局2010偵破的10起非法占用農(nóng)用地案件中，毀林蓄積量近200余立方米，造成損失極大，但犯罪嫌疑人被判處實(shí)體刑的只有7起(其中還有2起判處緩刑)，其余3起均判處拘役或管制。由于量刑較輕，難以達(dá)到震懾其他違法犯罪人員的效果，致使非法占用農(nóng)用地現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重影響了打擊力度。

4 遏制非法占用農(nóng)用地犯罪的對策

綜上所述，在國有林區(qū)非法占用農(nóng)用地犯罪呈漫延之勢，既有體制的問題，也存在著立法上需要進(jìn)一步完善的原因，需要綜合解決。

4.1 加大普法力度，增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識

開展長期的有針對性的法制宣傳教育，提高林區(qū)居民(包括散居在林業(yè)局轄區(qū)內(nèi)居住的農(nóng)村村屯)的法律意識。重點(diǎn)宣傳《森林法》、《森林法實(shí)施條例》和有關(guān)資源保護(hù)條例及刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，使廣大林區(qū)公民普遍養(yǎng)成遵法守法的良好習(xí)慣，自覺保護(hù)森林資源，從而減少犯罪。這不只是執(zhí)法部門的職責(zé)，也是林業(yè)局和行政執(zhí)法部門的義務(wù)。要造成一定的聲勢，堅(jiān)持長期普法教育大局面，讓林區(qū)公民都樹立愛護(hù)森林資源，保護(hù)生態(tài)平衡的意識，參與到愛我家園，建我家園，美化家園，發(fā)展家園的自覺行動(dòng)中來。只有這樣才能減少犯罪，保障林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，社會(huì)長治久安。

4.2 堅(jiān)持嚴(yán)打方針，加大處罰力度

一是要積極開展對現(xiàn)行案件的偵辦工作，要發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，該拘留的要拘留，該逮捕的要逮捕，狠狠打擊違法犯罪分子的囂張氣焰；二是要加大處罰力度，凡是毀林案件的量刑，要聯(lián)系相關(guān)職能單位，加大量刑度，從重從快捕判涉案犯罪嫌疑人，達(dá)到判一個(gè)震一片的目的。

4.3 依靠群眾，加強(qiáng)邊界治安綜合治理

森林公安作為維護(hù)林區(qū)治安的主要機(jī)關(guān)，理所當(dāng)然地應(yīng)擔(dān)負(fù)起保護(hù)邊界森林資源安全的艱巨任務(wù)。在當(dāng)前警力緊張的情況下，單靠公安或林業(yè)一家、一個(gè)部門的力量是不夠的，還須依靠當(dāng)?shù)卣皬V大群眾，走綜合治理的路子。一是提高村民守法的自覺性、護(hù)法的主動(dòng)性，利用邊界雙方村民聯(lián)姻、走親訪友，做好法制宣傳，共守邊界安寧；二是要發(fā)揮村級組織的核心作用。當(dāng)?shù)卣畬Υ寮壗M織要壓擔(dān)子，把保護(hù)森林資源工作列為第一責(zé)任人的重要職責(zé)之一，簽訂責(zé)任狀，制定考核目標(biāo)。由村委會(huì)牽頭，堅(jiān)持“屬地管理”、“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕姷姆e極性，維護(hù)國家利益，“守住一片山，護(hù)好一片林”；三是要加強(qiáng)邊界護(hù)林組織建設(shè)，增加巡山護(hù)林力度，提高信息反饋能力，堅(jiān)決遏制毀林開荒行為，維護(hù)生態(tài)環(huán)境。