加快黑龍江省氣候資源探測和保護立法的建議

李偉，葉碩峰

（1.黑龍江省第十一屆人大常委會，黑龍江哈爾濱 150001；2.黑龍江省防雷中心，黑龍江哈爾濱 150030）

加快黑龍江省氣候資源探測和保護立法的建議

李偉1，葉碩峰2

（1.黑龍江省第十一屆人大常委會，黑龍江哈爾濱 150001；2.黑龍江省防雷中心，黑龍江哈爾濱 150030）

氣候資源探測和保護，是氣象工作的重要組成部分，是各級政府、氣象主管機構的主要職能之一。當前，隨著全球氣候變暖，氣候資源探測和保護引起了全社會的關注，特別是當氣候資源成為一種清潔可再生能源被開發利用時，吸引了越來越多的經濟社會組織和利益集團參與介入，給氣候資源探測和保護工作帶來了許多新的問題和困難，其中一些急難問題亟需地方人大常委會從實際出發，通過立法加以法律規范，為依法探測和保護氣候資源提供依據和保障。為此，本文根據上位法規定，對加快黑龍江省氣候資源探測和保護立法工作，提出以下幾點建議：

一、提高氣候資源探測和保護立法重要性、必要性的認識。黑龍江省屬寒溫帶季風氣候，氣候資源豐富多樣，近年來，氣象突發災害事件多有發生，對保障國家糧食安全生產和人民生命財產安全影響極大，依法加強氣候變化的監測、預估、影響和對策研究，具有重要的基礎性作用。黑龍江省風能、太陽能、農業與生態氣候資源、空中云水等資源開發潛力巨大，近些年，開發、利用工作規模不斷擴大，效益明顯。同時，也出現了一些地方氣候資源利用秩序混亂、氣候資源探測資料外傳、外泄的現象和問題。針對上述問題，通過地方立法，有針對性地做出補充規定是十分必要的。1999年全國人大制定了氣象法，對氣候資源探測和保護作出規定，指出要為經濟建設、國防建設、社會發展和人民生活提供服務。國務院2006年關于加快氣象事業發展的若干意見中，對科學合理開發利用氣候資源提出了具體要求，強調加快氣候資源開發法規建設，完善配套規章；堅持依法行政，加強執法監督，依法管理和規范氣候資源開發活動。黑龍江省應當依據上位法和國家要求，結合本省實際，有針對性地制定具體實施辦法，強化上位法的執行力度。當前，加強氣候資源探測和保護的有效措施是依法行政。通過地方立法，強化行政執法措施，提供可操作性的工作程序和法律依據，有利于加強氣候資源探測和保護，有利于規范氣候資源開發利用，有利于氣候資源探測和保護的依法管理和依法行政。

二、明確氣候資源探測和保護的權責關系。立法中，將涉及氣候資源探測和保護與可再生能源開發利用相關職能部門之間的權責關系。目前，有這樣幾個法律關系已經基本界定清楚：一是在氣象法和可再生能源法及國務院有關規定和要求中，對氣候資源、可再生能源的法律用語、法律適用范圍、開發利用和保護原則、實施主體及職責、法律責任等，已有明確規定，其中包括對風能、太陽能等能源的開發利用和保護，政府、主管部門和有關部門之間的協調配合關系，規定的都比較清楚。氣象法、可再生能源法作為國家法律，二者的法律效力是協調、一致的。二是氣候資源屬于國家所有，其探測和保護與可再生能源開發利用，兩者像土地、森林、地礦等資源開發利用和保護一樣，涉及多領域、多產業、多部門，各有其專業性、特殊性和附屬性，二者內容雖互有交叉，但又各有側重，不能混同于一體。特別是在經濟、商業開發利用氣氛比較濃重，可再生能源開發利用處于強勢、利益沖突比較明顯的情況下，更不能淡化氣候資源探測和保護的特殊地位和作用。三是氣候資源探測和保護、可再生能源開發利用體現在部門管理職責上，上位法規定是明確的。如按照氣象法規定，氣象主管機構負責氣候資源的綜合調查、區劃工作，組織進行氣候監測、分析、評價，同時，按照國務院關于加快氣象事業發展的若干意見的要求，氣象主管機構要負責組建太陽輻射、風力強度監測網，開展風能、太陽能資源的多層次普查和可利用資源的評估，為制訂和修訂風能、太陽能資源開發利用規劃提供科學依據，為大型風電場和太陽能電站勘察、選址提供技術支持，為風電場、太陽能電站的建設、運行、調度提供實時氣象監測和預報服務。同樣，可再生能源法規定，地方政府管理能源工作的部門負責本行政區域內可再生能源開發利用的管理工作，有關部門在各自的職責范圍內負責有關的可再生能源開發利用管理工作。這里，地方政府能源管理部門行使的能源開發利用管理職責，氣象主管機構在政府統一規劃下，行使的是氣候資源探測和保護的管理職責。兩個部門和機構可以在政府統一領導和協調下，根據工作需要，互為主從，各盡其職，各負其責。四是鑒于上述分析，氣候資源探測和保護立法中，應當依據上位法規定，針對探測和保護工作中遇到的實際問題和困難，進一步細化、規范有關工作職責權限和協調關系，既不能回避、退讓上位法賦予的權利義務，也不能超越職權。五是為了進一步明確氣候資源探測和保護的權責關系，立法時，應當對氣候資源、氣候資源探測和保護的法律用語做出清晰、準確的界定。

三、規范氣候資源規劃、區劃和可行性管理工作。應當明確如下關系：（1）氣候資源區劃、規劃，是國民經濟社會發展規劃、城市總體規劃、區域經濟發展規劃、國家級重大建設工程、大型水利工程、重大基礎設施和公共工程建設項目規劃的重要組成部分，必須受到高度重視。（2）氣象法授權各級政府應當根據本地區氣候資源的特點，對氣候資源開發利用的方向和保護的重點作出規劃；各級氣象主管部門應當根據本級政府的規劃，向本級政府和同級有關部門提出利用、保護氣候資源和推廣應用氣候資源區劃等成果的建議；各級氣象主管部門應當組織對城市規劃、國家重點建設工程、重大區域性經濟開發項目和大型太陽能、風能等氣候資源開發利用項目進行氣候可行性論證。法律中的這些“應當”，是有法定強制性的，必須依法做好。（3）氣候資源規劃工作同可再生能源法規定的“編制可再生能源開發利用規劃”，內容不重復，其中氣候資源區劃是由氣象主管機構直接負責編制的。（4）氣候資源規劃、區劃工作，應當通過地方立法進一步細化、強化各級政府、氣象主管機構及有關部門的工作要求，適應工作需要。（4）關于氣候可行性論證制度，上位法規定內容是具有強制性的，違反資料使用提供、審查規定，丟失或毀壞探測資料應當追究法律責任，地方立法可以進一步做出細化、補充的具體規定。

四、強化氣候資源探測許可制度。氣候資源探測，是氣候資源開發利用和保護的重要基礎，是加強科學有序管理的關鍵環節，可以依法實行審查審批、備案、許可等準入制度。根據目前黑龍江省氣候資源探測工作進展情況和管理現狀，通過地方立法授權實行許可制度是十分必要的。首先，立法依據充分，符合國家行政許可法關于直接涉及生態環境保護、有限自然資源開發利用、提供特殊條件或者特殊技能等資格、資質等事項可設定許可的規定范圍，符合地方立法設定許可的權限。其次，省內氣象主管機構具有管理公共事務職能，地方立法可以授權其在法定職權范圍內，以自己的名義獨立行使行政許可相關職能。第三，實行氣候資源探測許可制度，專業性、技術性和可操作性較強，事關氣候資源開發利用和保護的全局。目前，可再生能源法中已規定“建設可再生能源并網發電項目，應當依照法律和國務院的規定取得行政許可或者報送備案”。考慮到國家和省關于減少行政許可事項的要求和全省各地建設可再生能源并網發電項目的實際需要，地方立法可根據行政許可法規定，確定一個部門受理行政許可申請。但是，要注意突出氣候資源探測和保護的權威性、專業性和特殊性，強調政府的統一領導、協調組織作用，明確許可條件，審查、審批環節、監督檢查制度，理清主管部門、機構同有關部門、機構之間統一辦理，或者聯合辦理、集中辦理的協調配合法定關系。第四，做好氣候資源探測行政許可立法聽證、論證工作。

五、完善氣候資源探測資料匯交制度。氣候資源探測資料同其他自然資源探測資料一樣，有著較強的專屬性、專業性、共享性和嚴格的機密性。實行氣候資源探測資料匯交制度，有利于堅持氣候資源資料共享、共用的原則，有利于國家加強氣候資源開發利用和保護的統一管理，有利于氣象主管機構發揮為社會公眾、政府決策和經濟發展服務的職能。關于實行氣候資源探測資料匯交制度，上位法作出了限制性的實體規定，即從事氣候資源探測活動的組織和個人必須依法向有關氣象主管機構匯交氣候資源探測資料，違反者應當承擔相應的法律責任。然而，近些年，隨著社會中各類探測組織和個人探測活動的頻繁增多，出現了探測資料不依法匯交、擅自使用、不科學、不共享、弄虛作假，隨意公開、外泄等現象，嚴重違反了國家法律規定，擾亂了探測資料匯交秩序。因此，地方立法有必要依據上位法和有關法律規定，對全省實行必要的氣候資源探測資料匯交制度，作出更加明確的補充規定。即：從事風能、太陽能等氣候資源探測活動的單位，應當執行國家、行業有關技術標準和規范；應當按照國家規定定期向省氣象主管機構指定的技術審查單位匯交探測資料，技術審查單位應當對匯交資料進行復核；接受、保管及評審匯交資料的單位和個人不得將資料泄漏和轉交他人；與國家安全有關的探測及相關資料的使用，應當經由省氣象主管機構會同有關部門共同審批，執行國家保密法的有關規定；違反上述規定，應當依法受到查處等。

六、落實氣候資源探測和保護執法責任。針對氣候資源探測和保護立法中一些重要的實體性規定，在法律責任中設定一些懲罰性行政、民事處罰條款是十分必要的。包括：（1）對違反探測許可制度的處罰；（2）對違反探測儀器使用規定的處罰；（3）對違反氣候可行性論證審查規定的處罰；（4）對違反探測資料提供、匯交制度的處罰；（5）對行政執法人員的處罰。為了確保行政執法人員行使執法權限，立法中可依據上位法和行政處罰法的規定，賦予行政執法人員適當的監督檢查權利，如被檢查的單位和個人應當配合行政執法人員的檢查工作，主動提供有關情況和資料，不得隱匿有關情況、資料，不得拒絕或阻礙執法人員依法履行職責；對可能轉移、隱匿、銷毀的與違法行為有關的文件、記錄、資料、儀器和設備，可以先行登記保存等。

1002－252X（2012）01－0005－02

2011－12－6

李偉（1947-），男，黑龍江省齊齊哈爾市人，黑龍江省農墾黨校，本科生.