高碳大省低碳發(fā)展法律問題研究——對山西以煤為基多元發(fā)展的思考

王繼軍，趙大為

（1．山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原 030006;2．山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006）

高碳大省低碳發(fā)展法律問題研究
——對山西以煤為基多元發(fā)展的思考

王繼軍1，趙大為2

（1．山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原 030006;2．山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006）

低碳發(fā)展已經(jīng)成為各國發(fā)展戰(zhàn)略中的重要組成部分，但是資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式差異導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的困難程度迥然，山西省作為我國重要的能源重化工基地是名副其實(shí)的高碳大省，如何在山西省實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展直接關(guān)系到我國低碳發(fā)展的前進(jìn)步伐。山西省高碳現(xiàn)狀的原因在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，效率低下，而更深層次的法律原因則是民商法與經(jīng)濟(jì)法這一對調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)制不到位。解決山西省高碳問題的關(guān)鍵是要正確適用民商法理順市場關(guān)系，并且運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，走一條以煤為基多元發(fā)展的道路。

高耗能產(chǎn)業(yè);低碳發(fā)展;民商法;經(jīng)濟(jì)法

工業(yè)革命以來的二百多年，世界經(jīng)濟(jì)得到空前發(fā)展，但是伴之以化石類能源的巨大消耗和全球環(huán)境的持續(xù)惡化，使人類逐漸認(rèn)識到以不計(jì)效率的利用能源和環(huán)境污染來換取經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展不是人類追求的發(fā)展模式，它會帶來一系列經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境問題，危及人類生存。2003年英國首先在其能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》中提出低碳經(jīng)濟(jì)的概念，隨后各國均將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為自己國家的長期發(fā)展戰(zhàn)略。我國在2009年哥本哈根氣候大會上已經(jīng)向全世界承諾，到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降40% －45%。這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，因?yàn)槲覈幱诮?jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，能源需求是硬性指標(biāo)，我國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)更增加了任務(wù)完成的難度。①在所有化石類能源中煤炭的碳排放量是最高的，屬于高碳類化石能源，如果將單位煤炭的碳排放量量化為1，那么石油的碳排放量為0．7，天然氣的碳排放量為0．4。我國目前已經(jīng)超過美國成為全球最大的碳排放大國，煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)占全球比重接近一半，分別為 48．3%和48．2%，②曹偉：《數(shù)據(jù)顯示中國煤炭產(chǎn)銷量占全球比重近一半》，http：//www．ce．cn/macro/more/201106/22/t20110622_22494539．shtml而山西省的煤炭產(chǎn)量從上世紀(jì)80年代開始就始終占全國的25%左右，這意味著山西的煤炭產(chǎn)量多年來占到全世界的12%，而且山西省以電力、冶金等高耗能產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使山西成為當(dāng)之無愧的“煤老大”。全球低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在中國，中國低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在山西。

一 高碳大省與低碳發(fā)展的矛盾

（一）山西是高碳大省

從1978年至今，我國的煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比例始終保持在70%以上，③參見《2010年國家統(tǒng)計(jì)年鑒》。至2011年達(dá)到一次能源消費(fèi)比例的72．8%。④《2011年中國煤炭消費(fèi)比重不降反升》，http：//www．a(chǎn)skci．com/news/201202/28/91112_71．shtm盡管全世界都在倡導(dǎo)清潔能源，但是未來很長一段時(shí)間我國的主力能源依然是煤炭，所以我國低碳發(fā)展的突破口不是清潔能源，而應(yīng)當(dāng)?shù)矫禾款I(lǐng)域去尋找。眾所周知，山西省是高碳大省，這里的高碳主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是煤炭產(chǎn)量大;另一方面是煤炭消費(fèi)量大。

山西作為我國主要的煤炭產(chǎn)地，自上世紀(jì)80年代以來，煤炭產(chǎn)量始終保持在占全國煤炭產(chǎn)量25%左右的水平，2011年我國的煤炭產(chǎn)量是35．2億噸，山西省就達(dá)到8．6億噸，占24．4%。山西省的煤炭產(chǎn)量不僅表現(xiàn)在產(chǎn)煤量，還表現(xiàn)在外調(diào)量，2011年，山西省煤炭外調(diào)量為5．8億噸。①《2011 年山西煤炭產(chǎn)量及外運(yùn)量再創(chuàng)新高》，http：//www．ocn．com．cn/free/201201/meitan161423．shtml山西省每年所生產(chǎn)的煤炭不可能自己消費(fèi)，其中絕大部分都是通過發(fā)達(dá)的煤炭專用鐵路和公路在全國范圍內(nèi)調(diào)運(yùn)，例如西煤東運(yùn)的主要通道大秦鐵路，每年的煤炭運(yùn)輸量就超過3億噸。這些煤炭通過秦皇島港經(jīng)海路運(yùn)往南方地區(qū)，保證南方各省發(fā)電、冶金及其他產(chǎn)業(yè)的煤炭消費(fèi)。以2007年我國中部六省（山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽）每年的煤炭產(chǎn)量為例，山西省8．6億噸，占六省總產(chǎn)量的64．8%;河南省2．32億噸，占 17．5%;安徽省1．3 億噸，占 9．8%;湖南省0．63億噸，占4．7%;湖北省0．15 億噸，占 1．1%;江西省0．28億噸，占2．1%。由此可見，山西省在中部六省中是絕對的煤炭生產(chǎn)大省。

早在1997年國務(wù)院辦公廳就下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持山西能源基地建設(shè)有關(guān)問題的復(fù)函》（國辦函［1007］23號），出臺了煤炭基金、晉煤外運(yùn)等措施支持山西能源基地建設(shè)。多年來，山西的發(fā)展始終圍繞豐富的煤炭資源，建立了以電力、冶金、建材、裝備制造等高耗能產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。以2009年中部六省能源消耗指標(biāo)為例，單位生產(chǎn)總值能耗山西是2．364噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，安徽是1．017噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，江西是 0．880 噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，河南是1．156噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，湖北是1．230噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，湖南是1．202噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元。山西的單位生產(chǎn)總值能耗是其他五省的兩倍。單位工業(yè)增加值能耗，山西省也同樣是其他五省的兩倍（山西 4．550、安徽 2．100、江西 1．674、河南 2．708、湖北2．350、湖南1．570）。②數(shù)據(jù)來源于《2010年國家統(tǒng)計(jì)年鑒》。山西省在兩項(xiàng)指標(biāo)中一個(gè)位列全國第三位，一個(gè)為列全國第二位。從碳排放角度分析，山西省的平均碳排放系數(shù)達(dá)到1．44，高于全國平均水平80．24%，位列全國第一，位列第二位的內(nèi)蒙古自治區(qū)碳排放系數(shù)1．05，僅高出全國平均水平30．85%。［1］近些年來，山西省積極踐行科學(xué)發(fā)展觀，為改變山西多年來經(jīng)濟(jì)落后的局面，提出轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展思路。但是無論發(fā)展思路如何改進(jìn)，始終不變的是“以煤為基，多元發(fā)展”。③袁純清：《率先走出資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展新路，為加快實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)努力奮斗——在中國共產(chǎn)黨山西省第十次代表大會上的報(bào)告》，2011年10月27日。由此可見，山西省不僅是煤炭生產(chǎn)大省，同樣也是煤炭消費(fèi)大省，高碳大省的地位不可動搖。

（二）經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對能源的剛性需求

我國目前還是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是未來很長一段時(shí)間內(nèi)我國社會政治文化各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的核心要義，只有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才能帶動其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其他各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。任何國家在任何時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都伴隨著能源供給的大發(fā)展，總結(jié)起來影響我國能源需求的因素主要有以下幾個(gè)方面。

第一，經(jīng)濟(jì)增長。2001－2008年，我國的GDP平均增長率達(dá)到了10．1%，預(yù)計(jì)2010－2020年，我國的GDP平均增長率還將達(dá)到7%－9%。經(jīng)濟(jì)的快速增長必然拉動能源需求量的增長，預(yù)計(jì)2015年我國的煤炭消費(fèi)量將達(dá)到39－40億噸，2020年煤炭的消費(fèi)量將達(dá)到42－45億噸。如此巨大的消費(fèi)量將給我國的煤炭供給和生態(tài)環(huán)境帶來空前的壓力。

第二，人口增長。預(yù)計(jì)到2020年，我國的人口總數(shù)將突破15億，增加的2億人口必然會消耗更多的能源，煤炭的需求量必然會進(jìn)一步增加。另外，能源的消費(fèi)量是人民生活水平提高的重要指標(biāo)，我國人均能源消費(fèi)量從1983年的106．6千克標(biāo)準(zhǔn)煤提高到2007年的203．3千克標(biāo)準(zhǔn)煤，二十多年的時(shí)間，我國的人均能源消費(fèi)量提高了一倍，隨著人們對于能源的依賴性越來越強(qiáng)，這個(gè)數(shù)字還將繼續(xù)提高。

第三，城市化進(jìn)程加快。城市是能源消耗的主要載體，據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市所消耗的能源占到全球能源消耗的75%，溫室氣體排放量占到全球的80%，其中建筑、交通、工業(yè)三類排放占絕大多數(shù)。以我國為例，2005年我國的城市總數(shù)是661個(gè)，其中大城市112個(gè)，“對其中287個(gè)地級以上城市進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，這些城市的能耗占我國總能耗的55．48%，溫室氣體排放量占到我國總排放量的58．84%”。［2］預(yù)計(jì)我國的城市化率將從2009年的48%提高到2020年的63%，因此我國的城市化進(jìn)程必將對煤炭供應(yīng)提出更高要求。

（三）高碳產(chǎn)業(yè)與低碳發(fā)展之間的矛盾

我國未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們生活水平的提高等必然性趨勢決定了對于能源需求量的增加;而我國的煤炭生產(chǎn)能力和生態(tài)環(huán)境壓力，以及節(jié)能減排任務(wù)又決定了我國應(yīng)當(dāng)盡量減少化石類能源，特別是煤炭的使用量，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展;但是，我國固有的能源稟賦和現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)，決定了我國在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)不得不以煤炭作為主要能源，高碳產(chǎn)業(yè)不可能被壓縮。其中矛盾似乎是無法解決的，如何從中找到突破口就成為解決問題的關(guān)鍵。

二 高碳大省與低碳發(fā)展矛盾的法律原因分析

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是高碳壓力的現(xiàn)實(shí)原因

從產(chǎn)業(yè)分工角度分析，造成高碳壓力的原因主要是第二產(chǎn)業(yè)，而在第二產(chǎn)業(yè)中對碳排放形成主要壓力的是高耗能產(chǎn)業(yè)，即電力、冶金、建材等產(chǎn)業(yè)。這些高耗能產(chǎn)業(yè)在我國目前的發(fā)展?fàn)顩r主要存在質(zhì)和量兩方面的問題。

首先在質(zhì)方面，我國高耗能產(chǎn)業(yè)還處于低生產(chǎn)效率階段，表現(xiàn)在各個(gè)行業(yè)中就是總產(chǎn)能過高，單位產(chǎn)能較低。以電力生產(chǎn)為例來說明高耗能產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率問題最有代表性，因?yàn)槟壳拔覈?0%以上的煤炭都用于了發(fā)電。①數(shù)據(jù)來源于《2009中國統(tǒng)計(jì)年鑒》不同的發(fā)電機(jī)組耗煤量是不同的，其中30萬千瓦發(fā)電機(jī)組每發(fā)一度電平均耗煤340克，60萬千瓦發(fā)電機(jī)組每發(fā)一度電平均耗煤310克，100萬千瓦發(fā)電機(jī)組每發(fā)一度電平均耗煤280克，100萬千瓦發(fā)電機(jī)組能夠比30萬千瓦發(fā)電機(jī)組節(jié)約用煤18%。2007年我國30萬千瓦及以上發(fā)電機(jī)組的容量占到全國發(fā)電機(jī)組容量51．12%，②《全國發(fā)電裝機(jī)容量突破6億千瓦標(biāo)志性機(jī)組花落鄒縣發(fā)電廠》，http：//www．chd．com．cn/news．do?cmd=show＆id=26384這意味著還有將近一半的發(fā)電機(jī)組還處于30萬千瓦以下，如果將這些30萬千瓦以下的機(jī)組全部換成100萬千瓦的機(jī)組，每年可以節(jié)約電煤至少3億噸。

其次在量方面，我國的多數(shù)高耗能產(chǎn)業(yè)普遍存在產(chǎn)能過剩的問題，尤其是環(huán)境污染嚴(yán)重的鋼鐵、水泥、焦炭等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能已經(jīng)嚴(yán)重過剩。電力、建材、鋼鐵、化工四大高耗能產(chǎn)業(yè)占工業(yè)增加值的比重不到30%，卻消耗了一次能源的50%，2009年，我國工業(yè)能耗占全國一次能源消費(fèi)的71．3%，其中高耗能行業(yè)占工業(yè)能耗的80%左右。③《我國高耗能行業(yè)能耗約占工業(yè)能耗80%》，http：//news．cntv．cn/20101221/102913．shtml

（二）民商法適用不到位阻礙市場機(jī)制對資源合理配置的作用

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，而民商法是市場經(jīng)濟(jì)的基本法，市場經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)當(dāng)通過正確適用民商法參與市場競爭，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制對社會資源的合理配置。高耗能產(chǎn)業(yè)作為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，理應(yīng)遵循市場規(guī)律，以民商法制定的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則為其行為準(zhǔn)則。但是山西省的高耗能產(chǎn)業(yè)在適用民商法參與市場競爭的過程中存在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度適用物權(quán)法不力的問題。

產(chǎn)權(quán)制度是民商法律制度的核心，是其他各項(xiàng)法律制度的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)制度合理與否直接關(guān)系到物的開發(fā)利用能否實(shí)現(xiàn)物盡其用。礦產(chǎn)資源作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，其重要性不言而喻，但長期以來我國在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的過程中存在嚴(yán)重的資源浪費(fèi)、生態(tài)惡化、權(quán)力尋租、事故頻發(fā)等問題。究其原因，從根本上說是因?yàn)榈V產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系適用物權(quán)法不力。

礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)性質(zhì)已經(jīng)由《憲法》、《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定，但是其配置方式依然存在問題，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。我國的礦產(chǎn)資源配置方式主要通過探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓制度得以實(shí)現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)配置主要是通過行政命令的方式無償劃撥給探礦權(quán)人和采礦權(quán)人，這種資源配置方式導(dǎo)致我國絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源權(quán)利分配給國有企業(yè)，非國有企業(yè)很難進(jìn)入礦產(chǎn)資源生產(chǎn)領(lǐng)域。市場經(jīng)濟(jì)的建立，使民營企業(yè)逐漸成為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有生力量，在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域以“有水快流”為時(shí)代背景實(shí)現(xiàn)了民營力量向礦產(chǎn)資源的大進(jìn)軍，當(dāng)然這種資源配置的方式有其違法性和隱蔽性的特征，但不可否認(rèn)的是這種方式也具有其歷史合理性，為當(dāng)時(shí)的國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了不可或缺的能源保障。

市場經(jīng)濟(jì)是平等經(jīng)濟(jì)、民主經(jīng)濟(jì)，各種不同所有權(quán)性質(zhì)的市場主體雖然在國民建設(shè)中的功能不盡相同，但從法律層面分析都是國民經(jīng)濟(jì)的合法市場主體，都有平等進(jìn)入市場參與競爭的權(quán)利。因此《憲法》明確規(guī)定了我國的基本經(jīng)濟(jì)制度是以公有制為主體多種所有制共同發(fā)展，這從憲法層面承認(rèn)了民營經(jīng)濟(jì)參與市場經(jīng)濟(jì)的合法性與合理性。事實(shí)上，民營經(jīng)濟(jì)在高耗能產(chǎn)業(yè)方面所占比例和取得的成就是不可忽視的，尤其在節(jié)能減排方面，民營經(jīng)濟(jì)通常非常注重企業(yè)的建設(shè)成本和運(yùn)營成本，這在無形中實(shí)現(xiàn)了節(jié)約能源的目標(biāo)。例如在煤礦企業(yè)建設(shè)方面，國有企業(yè)的建設(shè)成本一般是按照產(chǎn)能計(jì)算每萬噸200－300元，民營企業(yè)則是100－200元。當(dāng)然現(xiàn)階段我國的民營經(jīng)濟(jì)由于其個(gè)體性質(zhì)在規(guī)模經(jīng)營方面還無法與國有企業(yè)相比，因此國家和法律應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持民營類能源企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，不斷做大做強(qiáng)，提高規(guī)模效益。但是我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“國有礦山企業(yè)是開采礦產(chǎn)資源的主體。國家保障國有礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。”《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》又進(jìn)一步規(guī)定，私營礦山企業(yè)僅可以開采“邊緣零星礦產(chǎn)”和“殘留礦體”，個(gè)體采礦者僅可以開采“零星分散的小礦體或者礦點(diǎn)”。這些規(guī)定與《憲法》規(guī)定的我國基本經(jīng)濟(jì)制度形成嚴(yán)重沖突。

（三）經(jīng)濟(jì)法缺位是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的法律原因

我國高碳壓力的主要原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，國家需要通過宏觀調(diào)控手段對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)市場行為進(jìn)行主動干預(yù)，但是國家的宏觀調(diào)控手段必須符合一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和市場運(yùn)行規(guī)律，不符合規(guī)律的宏觀調(diào)控手段只會事倍功半，取得一定的短期效果。但從長遠(yuǎn)角度考慮卻損失巨大，“拉閘限電”就是最突出的例子。國家通過行政手段和政治壓力促使各地區(qū)節(jié)能減排可以取得一定的短期效果，但在更長時(shí)間范圍內(nèi)還要以更大的代價(jià)承受經(jīng)濟(jì)規(guī)律釋放出的懲罰，節(jié)能減排是一項(xiàng)政治任務(wù)，但終究要解決的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題，要運(yùn)用符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的方式來解決。

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，［3］市場經(jīng)濟(jì)的一切行為，包括國家宏觀調(diào)控行為都必須納入法治軌道。政府干預(yù)市場行為是用“看得見的手”對“看不見的手”無法解決的問題進(jìn)行修正，但是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)也有失靈的時(shí)候，而且這種失靈比市場調(diào)節(jié)失靈更可怕，因?yàn)檫@種失靈是在糾正失靈時(shí)出現(xiàn)的失靈，人們會在潛意識里認(rèn)為這種干預(yù)理所應(yīng)當(dāng)是正確的。節(jié)能減排不是一朝一夕的事情，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也不是通過幾個(gè)行政命令就能完成，經(jīng)濟(jì)行為終究是以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶而選擇其行為方式的，不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行政命令只會使相關(guān)市場主體通過降低成本、權(quán)力尋租等不正當(dāng)手段來想方設(shè)法實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)利益。例如拉閘限電導(dǎo)致的中國柴油荒，企業(yè)生產(chǎn)權(quán)利間斷性受限導(dǎo)致的運(yùn)營成本加大，必然會使企業(yè)通過其他手段減少生產(chǎn)成本，甚至?xí)ㄟ^違法行為彌補(bǔ)節(jié)能減排造成的經(jīng)濟(jì)損失。國家屢次采取強(qiáng)力措施抑制高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題而效果不佳，其原因就在于政府出臺的各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策并沒有納入法制軌道，通過法制解決宏觀調(diào)控問題，建立節(jié)能減排長效機(jī)制才是正道。

經(jīng)濟(jì)法是國家參與和干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)所適用的法，是國家為了實(shí)現(xiàn)社會總供給與總需求平衡，運(yùn)用國家計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)政策和各種調(diào)節(jié)手段，引導(dǎo)和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)活動，以調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，維護(hù)和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展的法律依據(jù)。經(jīng)濟(jì)法與其他行政和刑事法律相比，其明顯優(yōu)勢在于經(jīng)濟(jì)法不但可以制定懲罰性規(guī)范，還可以制定獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范。國家應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的這一特性，在法律層面明確區(qū)分哪些產(chǎn)業(yè)、哪些規(guī)模是國家鼓勵(lì)進(jìn)行的，哪些是限制進(jìn)行的，哪些又是禁止進(jìn)行的。

高耗能產(chǎn)業(yè)同時(shí)存在市場化程度過度與不足的雙重問題，即有些高耗能產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度過高，有些則過低，市場化程度不合理是導(dǎo)致能耗增加的重要原因。首先，我國高耗能產(chǎn)業(yè)市場化程度過度主要體現(xiàn)在鋼鐵生產(chǎn)領(lǐng)域，2007年上半年，我國鋼鐵產(chǎn)量超過2．3億噸，同比增長18．92%。年產(chǎn)鋼百萬噸以上的大中型企業(yè)同比增長14．5%，比行業(yè)平均增長低 4．3%，地方小企業(yè)產(chǎn)量同期增長36．81%，比全行業(yè)平均水平高17．89%。產(chǎn)業(yè)集中度低已經(jīng)成為中國鋼鐵行業(yè)的軟肋。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)顯示，中國現(xiàn)有鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)762家。2006年，全國排名前五位的鋼鐵企業(yè)，鋼產(chǎn)量僅占全國總產(chǎn)量的1/4。目前中國產(chǎn)能在500萬噸的鋼鐵企業(yè)全國只有21家。①《我國鋼鐵行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度進(jìn)一步下降》，http：//business．sohu．com/20070730/n251325202．shtml。其次，我國在電力等行業(yè)又出現(xiàn)了市場化程度不足的問題，雖然多年來國家針對電力行業(yè)過度壟斷的局面實(shí)施了一系列改革措施，但是電力行業(yè)壟斷的現(xiàn)象依然非常嚴(yán)重。2002年國務(wù)院下發(fā)了《電力體制改革方案》，電力市場化改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，將發(fā)電企業(yè)和輸電企業(yè)分離，組建國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司，以及五大電力投資公司。但是我國的電力體制改革只進(jìn)行了第一步，輸電與配電、售電依然沒有分開。我國現(xiàn)行的《電力法》是在當(dāng)時(shí)電力工業(yè)壟斷條件下制定的，并不能適應(yīng)目前的電力體制改革，更談不上對電力市場化改革起到指導(dǎo)作用。

三 高碳大省低碳發(fā)展的法律途徑

（一）正確適用民商法理順市場關(guān)系

我國目前已經(jīng)是具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)國家，每一個(gè)市場主體都應(yīng)當(dāng)在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下進(jìn)行體制改革和市場競爭，也就必須遵循民商法為市場經(jīng)濟(jì)合理運(yùn)行所制定的行為準(zhǔn)則，其中最重要的包括規(guī)制靜態(tài)民事關(guān)系的物權(quán)法和規(guī)制市場主體組織形式及行為準(zhǔn)則的公司法。具體到高碳產(chǎn)業(yè)如何實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，體現(xiàn)在物權(quán)法律關(guān)系上，就是要理順高耗能產(chǎn)業(yè)中國有企業(yè)和民營企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的主體地位問題，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)大規(guī)模高效率的民營企業(yè)進(jìn)入高耗能產(chǎn)業(yè)，在法律層面上，特別是《礦產(chǎn)資源法》上承認(rèn)其市場主體地位，同時(shí)必須保證國有企業(yè)在該領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

（二）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

高碳大省低碳發(fā)展表面上看存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛性矛盾，但是找到高碳大省在高耗能產(chǎn)業(yè)問題上的癥結(jié)之后，隨之解決問題的方法也就應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)現(xiàn)高碳大省低碳發(fā)展的關(guān)鍵還是要從發(fā)展思路和解決方式上找答案，發(fā)展思路就是轉(zhuǎn)型發(fā)展，解決方式就是產(chǎn)業(yè)政策法治化。

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法調(diào)整各產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比例。目前我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“兩頭小中間大”的橄欖形結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)增長過度依賴第二產(chǎn)業(yè)，而高耗能產(chǎn)業(yè)又占據(jù)了第二產(chǎn)業(yè)的相當(dāng)比例，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就決定了我國的高碳經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。因此，我國在保持經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提下，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法對國民經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)做出調(diào)整，適當(dāng)減少第二產(chǎn)業(yè)中的高耗能產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。其次，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)調(diào)控法有效提升產(chǎn)業(yè)集中度。高耗能產(chǎn)業(yè)作為我國穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，在短期內(nèi)大幅度縮小規(guī)模是不現(xiàn)實(shí)的，在此條件下應(yīng)當(dāng)尋找保持現(xiàn)有高耗能產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率并降低能耗的方法。通過之前的分析我們可以看出，高耗能產(chǎn)業(yè)多數(shù)呈現(xiàn)出粗放型經(jīng)營模式，在提高產(chǎn)業(yè)集中度方面還有很大的潛力，因此運(yùn)用產(chǎn)業(yè)調(diào)控法可以實(shí)施“上大壓小”，在企業(yè)與企業(yè)之間進(jìn)行兼并重組，降低單位能耗，提高勞動生產(chǎn)率。最后，運(yùn)用稅收金融調(diào)控法激勵(lì)企業(yè)提高勞動生產(chǎn)率。市場經(jīng)濟(jì)是自由經(jīng)濟(jì)，過多的行政命令會導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)資源配置的功能喪失，合理的方式應(yīng)當(dāng)是國家通過法律法規(guī)制定稅收與金融方面的調(diào)控法律規(guī)范，通過市場主體趨利避害的參與市場競爭方式，自然形成降低能耗的目的。例如對于60萬千瓦及以上發(fā)電機(jī)組實(shí)施優(yōu)惠的稅收政策，而對于30萬千瓦及以下的發(fā)電機(jī)組實(shí)施高稅率。

具體到山西省如何實(shí)現(xiàn)高碳大省低碳發(fā)展，首先山西省提出的轉(zhuǎn)型發(fā)展跨越發(fā)展值得肯定，是低碳經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的有效途徑。2010年山西省提出轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的戰(zhàn)略思路，體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面就是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)循環(huán)化，就是要做到“以煤為基，以煤興產(chǎn)，以煤興業(yè)，多元發(fā)展”。②袁純清：《以轉(zhuǎn)型發(fā)展為主線為實(shí)現(xiàn)山西經(jīng)濟(jì)社會跨越發(fā)展努力奮斗——在全省領(lǐng)導(dǎo)干部大會上的講話》2010年7月29日。以前的山西以煤而興、以煤而困，對煤炭作為一種資源了解不夠，對煤炭的利用缺乏科學(xué)指導(dǎo)和環(huán)保意識，只知道將煤炭作為能源燃燒而不知道煤炭還是重要的化工原料，也不知道通過煤化工轉(zhuǎn)化不僅可以提高煤炭的燃燒效率，還可以實(shí)現(xiàn)變廢為寶循環(huán)利用。我國的高耗能產(chǎn)業(yè)主要以煤炭作為燃料和原料，高耗能產(chǎn)業(yè)的節(jié)能減排不能單方面強(qiáng)調(diào)壓減總產(chǎn)能，更重要的是應(yīng)當(dāng)以煤化工為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)煤炭的高效利用，進(jìn)而減少排放污染物。

山西省提出轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展恰逢山西省被國家發(fā)改委正式批準(zhǔn)設(shè)立為資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。綜改試驗(yàn)區(qū)的實(shí)質(zhì)是完善資源型經(jīng)濟(jì)的市場經(jīng)濟(jì)體制，靈魂在于先行先試，體現(xiàn)在資源領(lǐng)域就是在轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路指導(dǎo)下大膽改革，但改革不是毫無節(jié)制漫無目的的隨意嘗試，而是在法治保障下有目的有規(guī)矩的創(chuàng)新。轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的目標(biāo)之一也是要實(shí)現(xiàn)高碳大省低碳發(fā)展，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須在法治保障之下進(jìn)行，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法有規(guī)律有程序科學(xué)地實(shí)現(xiàn)高耗能產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以往以行政命令的手段已經(jīng)證明在更大范圍更長時(shí)間內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，必須實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策法治化，以更高層次、更規(guī)范、更慎重的法治手段解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。

（三）依法行政實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變

高碳大省低碳發(fā)展意味著需要轉(zhuǎn)型發(fā)展，轉(zhuǎn)型發(fā)展意味著按照現(xiàn)有的市場格局和法律關(guān)系，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展已經(jīng)遇到了瓶頸和障礙，單純依靠市場的力量已經(jīng)無法解決現(xiàn)有問題，這時(shí)政府必須通過“看得見的手”積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。但轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景是我國已經(jīng)初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，將來還將繼續(xù)堅(jiān)持和完善，政府在主導(dǎo)推進(jìn)低碳發(fā)展時(shí)切不可喧賓奪主，代替市場主導(dǎo)資源配置。高碳大省實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展主要是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時(shí)政府還要管好兩件事情：一是建立鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新法律機(jī)制;二是保障民生。首先在技術(shù)創(chuàng)新方面，低碳發(fā)展要靠技術(shù)力量推進(jìn)，推動經(jīng)濟(jì)社會前進(jìn)需要制度加技術(shù)，沒有法律制度保障就失去了前進(jìn)的基本要求——秩序，沒有技術(shù)作為支持經(jīng)濟(jì)也很難取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展，法律制度與科學(xué)技術(shù)二者是相互促進(jìn)相輔相成的關(guān)系。國家應(yīng)當(dāng)通過經(jīng)濟(jì)法在法律層面制定促進(jìn)節(jié)能減排的鼓勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，避免單純粗暴的行政命令。其次在保障民生方面，也應(yīng)當(dāng)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整解除后顧之憂。現(xiàn)實(shí)中一個(gè)高耗能項(xiàng)目往往就是一個(gè)地區(qū)的大部分經(jīng)濟(jì)收入，如果該項(xiàng)目由于不符合產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而喪失經(jīng)營權(quán)的話，很可能使該地區(qū)的群眾失去致富的可能，因此政府應(yīng)當(dāng)支持該地區(qū)的群眾積極開發(fā)新的致富之道，讓其感受到資源型產(chǎn)業(yè)之外擁有更多的更經(jīng)濟(jì)、更環(huán)保、更實(shí)惠的致富之路。

［1］王 錚，朱永彬．我國各省區(qū)碳排放量狀況及減排對策研究［J］．中國科學(xué)院院刊，2008（2）：111．

［2］仇保興．從綠色建筑到低碳生態(tài)城［J］．城市發(fā)展研究，2009（7）：3－4．

［3］汪淵智，王繼軍，等．市場經(jīng)濟(jì)條件下的民商法與經(jīng)濟(jì)法［M］．北京：人民法院出版社，中國社會科學(xué)出版社，2003：6．

（責(zé)任編輯 魏曉虹）

The Legal Issue on High－carbon Province and Low－carbon Development：Taking the Coal－based Multi－development of Shanxi Province for Example

WANG Ji－ jun1，ZHAO Da － wei2
（1．School of law，Shanxi University，Taiyuan030006，China;
2．School of Political Science＆Public Administration，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

Low－carbon development has become one of the important parts in the development strategies of many countries．Resource endowments and economic development mode will affect low － carbon development process．Shanxi Province as an important source of energy and heavy chemical industry base is worthy of such a name as high － carbon province．Thus，how to implement low － carbon development of Shanxi Province is directly related to the pace of achieving low －carbon development in our country．The causes of high－carbon status of Shanxi Province rest in the irrational industrial structure and the overcapacity and low efficiency of high energy－consuming industry．Nevertheless，the deep － rooted legal reason is that the Civil and Commercial Law and Economic Law，laws in adjusting the market economic relation，fail to regulate improperly．The key to solving the high － carbon problem in Shanxi Province is properly applying the Civil and Commerical Law to straightening out the market relationship and using economic law to achieve high energy － consuming industrial restructuring and development，which is called"coal－based multi－development"．

high energy－consuming industry;low－carbon development;Civil and Commercial Law;Economic law

D992．6

A

1000－5935（2012）05－0092－06

2012－06－01

2009年教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源有償取得法律問題研究——以山西煤炭資源有償使用為例”（09JYA820050）;山西省社科聯(lián)2011至2012年度重點(diǎn)課題研究項(xiàng)目“山西高碳大省低碳發(fā)展法律問題研究”（SSKLZDKT2011035）;2012年國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“采礦權(quán)法律制度改革研究”（12BFX124）;2012年山西省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展中的法治保障問題研究”（2012041027－05）

王繼軍（1956－），男，河北淶水人，山西大學(xué)法學(xué)院教授、山西省法學(xué)會副會長兼學(xué)術(shù)委員會主任、省政協(xié)委員、省政府法律顧問、省委聯(lián)系的高級專家，主要從事經(jīng)濟(jì)法、能源法研究;

趙大為（1983－），男，山西陽泉人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院馬克思主義中國化研究所博士研究生，主要從事能源法和經(jīng)濟(jì)法研究。