美國聯邦官僚系統的自主性和政治控制

譚 融，袁維杰

（南開大學周恩來政府管理學院，天津 300071）

美國聯邦官僚系統的自主性和政治控制

譚 融，袁維杰

（南開大學周恩來政府管理學院，天津 300071）

在美國的多元政治體制下，其聯邦官僚系統保持著一定程度的自主性。與之同時，又接受著來自國會、總統和社會利益集團等多種政治主體的影響和控制，形成“一仆二主”乃至“一仆多主”的現象。基于美國的民主原則，美國聯邦官僚系統必須回應來自政治系統的意愿和利益要求，接受其監督，同時憑借自身的專業技術能力及其他職業性資源，又保持著相對獨立性，呈現出美國政治中特有的政治行政關系結構和特征。

美國;聯邦官僚系統;自主性;政治控制

在政治學與公共行政學的研究中，政治與行政的關系一直是一個核心問題。美國聯邦官僚系統屬于政府行政系統，顯現為政府的行政功能系統，它與總統、國會之間的關系在很大程度上體現為政治與行政二者間的關系。在美國的政治體制下，聯邦官僚系統既要對總統和國會負責，同時保持著某種政治中立性和相對獨立性。在現實中，“在一些傳統的由國會、總統和司法部門主導的領域，官僚系統日漸取得主導地位”［1］。本文對美國聯邦官僚系統的自主性和政治控制兩方面問題加以探討，以揭示美國聯邦官僚系統的特征以及美國聯邦政治與行政運行中政治行政關系的結構特征。

一 關于美國聯邦官僚系統的自主性

美國聯邦官僚系統處于政策輸出領域，履行著實施法律、法規和規章的功能，又被稱為功能系統。［2］皮特·沃爾（Peter Woll）在其《美國的官僚制》一書中提出，在美國的憲政框架下，聯邦官僚系統具有立法、司法和行政三種功能。立法功能主要體現為聯邦官僚系統直接參與國會的立法過程。除此之外，聯邦官僚系統擁有制定行政法規的權力，行政法規和國會制定的法律一樣，具有強制性。司法功能主要體現于聯邦官僚系統對行政程序法的實施。在美國的政府體制下，聯邦官僚系統中設有地位相對獨立的行政裁判機構，對違反行政法規的案件加以裁判，包括關于行政程序正當性的案件以及有關政府行政官員權利義務的案件等。［1］10－16行政功能是聯邦官僚系統的核心職能，體現為實施法律、法規和規章、從事行政管理并服務于民眾等。理查德·J．小斯蒂爾曼（Richard StillmanⅡ）在其《美國的官僚制：現代政府的核心》一書中，對聯邦官僚系統的外部環境、內部運行、政策輸出和反饋加以分析，稱美國聯邦官僚系統為“一個政治體系”，將系統論引入聯邦官僚制研究，為美國政府官僚制研究在理論和方法上做了重要鋪墊［3］。

在美國學界對美國聯邦官僚系統實際運行的研究中，“委托－代理人”理論占據了重要地位。這一理論提出，國會和總統等民選機構能夠控制那些非民選的官僚系統的官員，使官僚系統的行為符合民眾的意愿。這一觀點引發了一些學者的質疑，批評者提出，“政府第四權”（即聯邦獨立機構）在面對國會和總統的控制時具有非滲透性。如弗朗西斯·魯爾克（Francis E．Rourke）認為，在政府的實際運行中，官僚的行為有可能偏離他們所應該扮演的角色，有可能使民眾接受其主張，從而實現自身利益。在一些政策領域，官僚的專業知識使之更有資本自行其是，國會或白宮僅通過設置模糊的準則去對他們加以限制。在特定的政策領域，總統和國會對聯邦官僚系統的外部制衡只是表面的和敷衍了事的。因此，在國會、總統與官僚的“主－仆”關系上，一些官僚的行為凸顯出他們就是自己的主人。［4］根據魯爾克的研究，官僚的權力來自四個方面：專業知識、民眾支持、長期任職和領導能力，這四點使官僚系統在面對國會和總統時有較大的自主性。專業知識賦予官僚系統處理問題和推動政策時的實力;民眾的支持使之得以接近政治權力中心，進而通過自身能力去動員政治支持、抑制反對力量;長期任職使官僚系統有可能組織和推動項目的實施;具有領導能力使之能夠運用自身的專業知識有效動員民眾，從而保證在政策過程中立于不敗之地［5］。

丹尼爾·卡彭特（Daniel P．Carpenter）認為，當官僚的行為表現出以下特點，即官僚的行為與自己的意愿相符，或采取更加自我的行為方式，或者不作為，而不是按照政治家和利益集團的期望行事，他們的行為就是自主的。具體表現為：（1）官僚系統有其特有的利益和意識形態，與總統、國會和利益集團的利益和意識形態不相一致。（2）官僚具有自身特有的組織能力，包括分析問題的能力、規劃創建新項目的能力、有效率地管理項目和解決問題的能力，以及防止腐敗的能力等等。官僚系統具有創造精神，并且有能力按照自己的偏好采取有效的行動和實施革新。（3）官僚系統的自主性能夠獲得政治合法性，或者能夠獲得較高組織聲望，顯現為官僚系統有很強的能力，使政治授權者及公民相信他們能夠提供獲得收益和解決問題的方案［6］。

從以上學者的分析中可以看出，美國的聯邦官僚系統在實際運行中不僅履行著多種功能，還有可能在一定程度上擺脫總統和國會的控制，顯現出其自主性。原因在于：

（1）信息不對稱。在“委托－代理人”模式中，官僚的自主性主要被歸結為“代理人”問題，意指在“代理”過程中總統、國會和官僚系統之間信息不對稱。表現為官僚系統隱藏其偏好，以及總統和國會面臨某些道德風險和政策不確定性。隱藏偏好是指官僚系統常常故意對總統或國會隱藏自己真實的政策意向，總統或國會掌有信息的限制使之將錯誤的人選安排在政府行政部門，導致政府行政系統最終偏離總統或國會的意愿。道德風險是指總統和國會常常難以評估官僚系統在特定工作環境中所取得的成效，官僚因此可以通過欺騙或搭便車隱瞞自身情況。政策不確定性是指只有政策執行者即行政官僚才了解政策的具體細節，而總統和國會并不了解真實情況。蘭德爾·卡爾弗特（Randall L．Calvert）等提出：“不完全信息會帶來很多問題，使民選官員無法準確了解官僚的偏好。”［7］官僚系統在決策時需先搜集與決策相關的信息，而民選官員很可能并不知曉這些信息。因此當官僚系統與國會和總統的偏好相沖突時，官僚系統能夠利用自身的信息資源有效地抵御政治壓力。

（2）層級復雜性。層級復雜性是指基于政府行政部門的特質，官僚系統本身具有復雜的層級結構。在官僚系統的實際運行中，層級化的組織結構并不能保證命令的暢通無阻，相反還有可能導致官僚系統內部層級控制的失效。研究美國聯邦官僚系統的學者探討組織決策過程中的“非線性”現象，意即在正式組織中，專業知識和正式職務地位是官僚的權力來源，當二者發生沖突時，上下級之間就會出現不清晰的命令線。［8］在層級化組織中，常常存在正式上級無法控制掌有專業知識的下屬、或下級拒絕僵硬的命令－服從關系的情況。當組織目標過于模糊或組織單元層次過于分散時，組織的下屬單元便有可能參與到組織資源和組織影響力的競爭中。

（3）“一仆二主”。在美國的分權體制下，國會和總統都是官僚系統的“主人”，二者間相互競爭以尋求對官僚系統更大的影響力，由此而形成了競爭性的政治委托人。“總統和國會之間的競爭決定了他們對官僚的授權并沒有一致的理解”，官僚也由此而成為不同政府委托人的“局部代理人”。［9］此種多重委托人的狀況以及不同委托人之間的競爭，強化了官僚的自主性。特雷·莫（Terry M．Moe）在對國家勞工關系委員會（NLRB）的研究中發現，“在影響國家勞工關系委員會方面，所有政治權威（國會和總統）都有強大的基礎，任何單一的政治權威都有強大的權力去影響官僚系統的行為，使官僚系統該服從誰的命令成為一個大問題。”［10］有關美國管制政策的經驗研究表明：總統和國會之間的競爭以及他們信息傳遞上的不一致，導致了聯邦官僚的不服從和自主。

如今美國學界對美國聯邦官僚系統自主性問題主要有以下幾種看法：其一是將聯邦官僚系統視為政治化機構。早在1949年，諾頓·郎（Norton Long）就稱“行政的生命線即權力”，稱“官僚機構會培育自己的支持者以保持自己在政治體系中的地位”。［11］以后一些學者沿用這一看法，認為官僚系統能夠利用自己在政策問題上的專業知識和在政策執行中的技巧去獲得資源和權威，能夠通過動員外部支持去抑制政治機構的控制，并且認為官僚能夠代表不同的社會利益。此種看法給聯邦官僚系統一種政治化的定位，因而稱之為“第四部門”。

其二是將美國聯邦官僚系統視為政策創制者，視之為一種“創造性”組織，意即它在接受來自政治機構的信號時，會選擇那些符合組織需要的信息。在美國聯邦政府的決策過程中，官僚機構不僅僅是將中央的政治決定轉化為實際運作，同時扮演著一種創造性的角色。正如丹·伍德和理查德·沃特曼（Richard Waterman）所言：“官僚系統不僅僅是一個空的民主權利的容器，僅回應政治委托人希望他們做的事。官僚系統有自身的權力，有時會利用自己的權力來改變與其他行為體的關系……政治家和官僚之間的關系是雙向的：政治家傳遞信號，官僚在一段時間內作出回應;官僚傳遞信號，政治家在另一時間做出回應。”“有些時候，官僚對民選政治家的對抗恰好與民主和公眾的偏好一致。”［12］

其三是將美國聯邦官僚系統視為回應政治系統任務目標的組織系統。持此種觀點的學者認為：公共官僚系統是對政治需求作出理性回應的組織，然而此種回應在一種復雜的環境下做出。在此種環境中，政治機構的合法命令和監督是一系列相互沖突的信號。因此官僚系統的回應是政治輸入和官僚自主性合力的結果。在一個民主社會中，政治權力的合法性來自于大眾的同意和授權，大眾通過選舉機制表達和傳遞其意愿，代議機構擁有決策權。只有在獲得代議機構授權和委托的前提下，非民選官員才擁有相應的自主性，因此須將官僚系統的自主性置于更加寬泛的政治系統中去加以考察。大量證據表明，官僚在決策時必須考慮民選機構的偏好，不能只做他們自己想做的事，其行為受到一定的政治限制。如若官僚系統成為完全獨立的權力實體，而不是回應民選政治家的意愿，便損害了民主原則。

二 關于對美國聯邦官僚系統的政治控制

美國憲法中沒有關于行政組織運行的詳細規定，在早期的美利堅合眾國中，究竟由誰來控制行政機構是一個模糊的概念。此種模糊性源于制憲者對行政首腦走向專制的警惕以及制憲者有意設計的分權體制。在政府行政組織的實際運行中，總統和國會授權給聯邦官僚系統，使之具有一定的政策自主性。與之同時，總統和國會采取一定的控制措施，力求使聯邦官僚系統對自己保持最大限度的順從。許多美國學者提出，對聯邦官僚系統實施控制是美國民主政治的要件之一，民選官員應該而且能夠支配行政部門的決策和行為。在美國的分權體制框架下，作為代議機構的國會代表一般民眾的利益，此種利益也是聯邦官僚系統在行政運作中必須追尋的。聯邦官僚系統只有在與國會或總統等民選政府系統保持一致時，才能獲得授權并行使權力。美國學界通過兩種方式分析聯邦官僚系統的權力關系：一種方式是檢驗某一政治體系（國會或總統）與聯邦官僚系統之間的關系;另一種方式是將總統和國會納入一個分析框架，研究二者間關系對聯邦官僚系統行為的影響，以及二者共同控制官僚系統的情形。此外，基于美國社會的多元特征，社會利益集團能夠與聯邦官僚直接接觸并對官僚系統的行為產生影響。

（一）總統對聯邦官僚系統的控制

根據美國的憲法原則，總統是行政首腦，因而許多美國學者又將總統和聯邦行政系統統稱為行政部門。然而事實是，盡管根據美國憲法總統是行政首腦，但他并不因此而掌有控制聯邦行政系統的全部權力。美國學者關于總統和聯邦官僚系統關系的研究主要體現于以下方面：

第一，強調總統對聯邦官僚系統實施控制的重要性。特雷·莫認為，國會對聯邦官僚系統的控制是無力的，主要因為國會決策的復雜性，而總統則可以單方面采取行動控制官僚系統。［10］1101威廉·豪厄爾（William G．Howell）認為，總統控制官僚系統的一個重要權力為立法創意權。［13］自1939年總統辦事機構（EOP）創立以來，總統辦事機構規模日益擴大、專業性日益增強，提升了總統控制聯邦官僚系統的能力。此種趨勢使總統成為一個獨立、強大的決策體，一些學者甚至使用“行政霸權”［14］一詞形容總統在行政和立法領域的權力地位。

第二，關注總統控制聯邦官僚系統的策略。作為行政首腦，美國總統一般采取兩種策略去控制行政官僚：首先是運用總統的政治任命權，將具有高效能且忠實于總統的人員安置于聯邦政府各部門。根據1978年美國國會頒布的《文官改革法》，總統有權任命10%的高級行政文官，大大強化了總統對文官系統的控制。其次是將決策監督權掌握在總統辦事機構手中。通過這兩種手段，總統在很大程度上得以控制和影響聯邦官僚系統的行為。此外總統還通過大量非正式渠道影響和控制聯邦官僚系統的行為。

（二）國會對聯邦官僚系統的控制

根據美國的憲法原則，國會與聯邦行政組織之間的關系是立法與執法的關系，并通過法律在二者間建立起監督和被監督關系。近年來美國學者對這方面的研究主要集中于以下方面：

第一，國會監督官僚系統的動機。理查德·芬諾（Richard F．Jr．Fenno）認為，國會議員的行為動機在于獲得連任、追求影響力以及制定公共政策。戴維·馬修（David R．Mayhew）和莫里斯·菲奧里納（Morris P．Fiorina）提出，國會議員制定自利政策的動機是兌現自己的競選承諾并增加連任機會，當議員認識到“他們的政治生涯與官僚行為之間的緊密關系”時，便希望通過控制官僚系統去實現自身目標。［15］可見通過監督官僚去推進政策目標的實現，從而贏得選民的信任和支持，是國會監督控制官僚的基本動機。

第二，國會控制官僚系統的類型。美國國會對聯邦官僚系統的控制主要體現為兩種類型：第一是“警察式”（police patrol）的監督，即國會通過自身的監控機制去控制官僚系統。包括對預算增減的控制、通過召開聽證會監督官僚系統的行為以及調查其失職行為等。此種“警察式”監督機制的影響力基于這樣一個前提：即對官僚失職的懲罰能夠改變官員的動機，從而增加官僚系統順從的可能性。［16］盡管在實踐中監督機制運作不暢，或調查到官僚失職行為的可能性很小，但基于國會擁有授權、撥款和任命權，仍可以促使官僚系統與國會的意愿保持一致。第二是“火警式”（fire alarm）的控制，即程序控制。主要通過《行政程序法》去實現，如通過特定許可范圍的規定、利用行政程序——保持記錄、信息公開、通知和評論以及公民參與等——對官僚系統加以監控。［17］一些美國學者提出，國會可以通過行政程序縮減自己與官僚系統之間的信息劣勢。通知和評論規則的制定及信息公開化的要求有助于國會議員糾正官僚系統的不當行為。

第三，國會委員會與官僚系統之間的關系。有關美國國會委員會和聯邦官僚系統之間關系的研究成為近年來美國學術界關注的熱點。理查德·芬諾研究國會委員會（或小組委員會）與官僚系統的偏好一致性問題，提出：國會由一些松散的、功能專業化的委員會和小組委員會組成，在其管轄范圍內行使立法權。由于委員會與利益集團以及官僚系統形成強有力的政策聯盟即“鐵三角”，從而使那些準獨立委員會在與官僚系統的互動過程中增強了自身的權力地位［15］382。

（三）復合控制

近年來，美國產生了復合控制流派，并在理論和經驗研究上取得了長足的發展。這一流派在理論上關注總統和國會的互動對聯邦官僚行為產生的影響。基于美國國會兩院制和立法行政否決權等政治機制，重要政策須由不同部門共同作出，［18］因此官僚系統在進行政策選擇時必然既與國會相聯系，也與總統相聯系。托馬斯·H．哈蒙德和杰克·H．諾特（Jack H．Knott）說：“對官僚的控制是總統和國會間互動功能的體現……無論對官僚控制的范圍及程度怎樣，單一機構是無法對官僚系統實施控制的。相反，對官僚的控制應被視為一個系統問題：即總統、眾議院和參議院共同控制官僚系統。”［19］大量經驗性研究尤其是經濟、就業和健康以及環保等管制領域的研究印證了復合控制理論，并進而提出附加多元機制模型，在這一模型中，諸種因素均對官僚系統產生影響。丹·伍德和理查德·沃特曼認為，“以前研究中提出的對官僚系統簡單的二元影響應該讓位于一個不斷改進的、多重的、同時存在的，以及不同激勵的模型”［12］101。此類研究關注影響官僚系統的多種來源，包括行政重組、政治任命和人事行政以及預算撥款、聽證會和法律制定等等。

如今在美國，盡管許多研究強調總統、國會聯合行動影響官僚系統的決策和行為，但仍較多關注單個政治機構與單個官僚機構之間的相互關系，較少考慮多元的委托人在影響官僚系統過程中的互動，導致研究中常常僅關注來自某個方面的影響，而忽略其他方面的影響。盡管附加多元機制模型覆蓋了對聯邦官僚系統施加影響的所有政治主體，但在研究路徑上仍存在一種錯誤的假設，即認為政治關系和施加影響的路徑是單向的，表現為各政治主體通過多個相互脫節和獨立的渠道去施加影響。然而實證研究表明，官僚系統回應某委托人的行為反應，角度往往是多向的，且并非簡單的回應，也不會導致官僚系統與委托人間封閉的聯盟。例如，當官僚系統的行為趨向于親商業方向，表現出與共和黨政府的愿望相近時，并不能借此就得出官僚系統的立場與共和黨總統接近的結論。官僚系統同時還與其他政治主體發生著關系，并同時接受著來自他方的政治影響。

復合控制理論揭示了政治系統與官僚系統行為間的因果關系，將政治系統與官僚系統間的關系結構化。此種理論將官僚系統視為一個自動適應的實體，諸種因素影響著官僚系統對政治系統的回應速度和程度，官僚系統則以不同方式回應著多種并存的刺激。

總之，在美國的多元政治體制下，其聯邦官僚系統保持著一定程度的自主性。與之同時，又接受著來自國會、總統和社會利益集團等多種政治主體的影響和控制，形成“一仆二主”乃至“一仆多主”的現象。基于美國的民主原則，美國聯邦官僚系統必須回應來自政治系統的意愿和利益要求，接受其監督，同時憑借自身的專業技術能力及其他職業性資源，保持著相對獨立性，呈現出美國政治中特有的政治行政關系結構和特征。

［1］Peter Woll．American Bureaucracy［M］．New York：Brandeis University Press，1977：vii．

［2］［美］加布里埃爾·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾．比較政治學：體系、過程和政策［M］．曹沛霖，等譯，北京：東方出版社，2007：290．

［3］Richard Stillman Ⅱ．The American Bureaucracy：the Core of Modern Government［M］．3rd．Belmont：Wadsworth，2004：26－29．

［4］Francis E．Rourke．Bureaucratic Power in National Policy Making［M］．Boston：Little．Brown，1986：ix － x．

［5］Francis E．Rourke．Bureaucracy，Politics，and Public Policy［M］．3rd．Boston：Little．Brown，1984：9 －10．

［6］Daniel P．Carpenter．The Forging of Bureaucratic Autonomy：Reputations，Networks，and Policy Innovation in Executive Agencies，1862 － 1928［M］．Princeton：Princeton University Press，2001：4．

［7］Randall L．Calvert，Mathew D．McCubbins，Barry R．Weingast．A Theory of Political Control and Agency Discretion［J］．American Journal of Political Science，1989，33（3）：595．

［8］Thomas H．Hammond，Gary J．Miller．A Social Choice Perspective on Expertise and Authority in Bureaucracy［J］．A-merican Journal of Political Science，1985，29（1）：2．

［9］Terry M．Moe．The New Economics of Organization［J］．A-merican Journal of Political Science，1984，28（4）：768．

［10］Terry M．Moe．Control and Feedback in Economics Regulation：The Case of the NLRB［J］．American Political Science Review，1985，79（4）：1102．

［11］Norton Long．Power and Administration［J］．Public Administration Review，1949，9（4）：257．

［12］Dan Wood，Richard Waterman．Bureaucratic Dynamics：The Role of Bureaucracy in a Democracy［M］．Boulder：Westview Press，1994：126．

［13］William G．Howell．Power without Persuasion：The Politics of Direct Presidential Action［M］．Princeton NJ：Princeton University Press，2003：14 －15．

［14］Robert J．Spitzer．President and Congress：Executive Hegemony at the Crossroads of American Government［M］．New York：McGraw － Hill，1993：i．

［15］William Keefe，Morris Ogul．The American Legislative Process：Congress and the States［M］．Englewood Cliffs，N．J：Prentice － Hall，1985：382．

［16］Morris P．Fiorina．Legislative Choice of Regulatory Forms：Legal Process or Administrative Process? ［J］．Public Choice，1982，39（1）：33．

［17］Matthew D．McCubbins，Roger Noll，Barry Weingast．Administrative Procedures as Instruments of Popular Control［J］．Journal of Law，Economics，and Organization，1987，3（2）：243．

［18］譚 融．美國聯邦政治的理論內涵與社會基礎［J］．天津師范大學學報，2009（4）：40．

［19］Thomas H．Hammond，Jack H．Knott．Political Institutions，Public Management and Policy Choice［J］．Journal of Public Administrative Research and Theory，1999，9（1）：63．

（責任編輯 郭慶華）

The Autonomy and Political Control of American Federal Bureaucracy

TAN Rong，YUAN Wei－ jie
（Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin300071，China）

Under the pluralistic political system of the United States，the federal bureaucracy maintains a degree of autonomy，meanwhile，it has to accept political influence and control from many political subjects such as Congress，the President，social interest groups and so on，forming the phenomenon of“a servant with two masters”and even“a servant with multi－ masters”．According to American democratic principles，the federal bureaucracy must respond to the aspirations and interest requirements from the political system and accept its supervision;at the same time，by virtue of professional and technical capacity and other professional resources，the federal bureaucracy has also remained a relative independence．It presents the unique structure and characteristics of political－ administrative relationship of American politics．

the U．S．A;federal bureaucratic system;autonomy;political control

D771．22

A

1000－5935（2012）05－0047－05

2012－06－08

國家社會科學基金項目“西方發達國家官僚制的理論與實踐——英美、法德模式比較研究”（07BZZ019）

譚 融（1952－），女，山東濰坊人，博士，南開大學周恩來政府管理學院教授、博士生導師，主要從事美國政治、比較政治和比較公共行政研究;

袁維杰（1984－），男，甘肅蘭州人，南開大學周恩來政府管理學院博士生，主要從事美國政治研究。