國有企業(yè)政企分開問題淺析

摘要：隨著國有企業(yè)改革的不斷推進(jìn)，我國國有企業(yè)的政企關(guān)系不斷變化，實(shí)現(xiàn)政企分開成為上世紀(jì)90年代以來改革的主要方向。然而，在當(dāng)前的國資委體制下，國有企業(yè)仍然未能建立真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度。這既不利于政府公共服務(wù)職能的履行，也不利于國有企業(yè)自主經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)。本文建議將國有資本的經(jīng)營職能與監(jiān)管職能分別賦予兩個部門：國有資本投資基金與國資委。在人大的監(jiān)督下，前者負(fù)責(zé)對國有資產(chǎn)實(shí)體企業(yè)投資，后者負(fù)責(zé)政策制定與監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：政企分開 改革歷程 不足 建議

一、政企分開的必要性

國有企業(yè)的政企分開，即“堅(jiān)持政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開。”政企分開不僅包括政府的公共管理職能與公共服務(wù)職能分開，同時也要求國企所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。無論是從政府的角度，還是從市場或企業(yè)自身的角度考慮，實(shí)現(xiàn)政企分開都有其必要性。

首先，政企分開是構(gòu)建“公共服務(wù)型”政府的必然要求。政府兼有“政治實(shí)體”和“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”兩重身份和雙重職能。作為政治實(shí)體，政府須履行提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的職能，具有此類性質(zhì)的國企應(yīng)堅(jiān)持政府出資、政府管轄；而競爭性行業(yè)的國企則需脫離政府，由一個作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家載體管轄，在市場上與民營企業(yè)等公平競爭。只有這樣，才能杜絕政府在履行公共管理與服務(wù)兩項(xiàng)職能中的越位與缺位，確保政府成為服務(wù)型政府。

其次，政企分開是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。我國的經(jīng)濟(jì)體制改革要求國有企業(yè)的定位也發(fā)生變化。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單純執(zhí)行命令的生產(chǎn)單位，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時，市場經(jīng)濟(jì)要求所有經(jīng)濟(jì)主體公平競爭，這必然要求國企脫離政府行政的庇護(hù)傘，不能再依靠行政壁壘、優(yōu)惠政策等在市場中與其他企業(yè)競爭。

最后，政企分開是提升國有企業(yè)效率的必然要求。在政府羽翼下的國有企業(yè)危機(jī)意識不足、競爭力弱、發(fā)展較慢。有研究表明，國有企業(yè)中處于虧損狀態(tài)的超過1/4，另據(jù)1978年至2007年數(shù)據(jù)顯示，國有企業(yè)的全要素生產(chǎn)率增長速度為民營企業(yè)的1/3。

二、新中國成立以來我國政企關(guān)系改革歷程

作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，我國國有企業(yè)改革也不斷往前進(jìn)，隨著改革的推進(jìn)，政府與企業(yè)之間的關(guān)系不斷變化。總體來說，大約經(jīng)歷了五個階段。

（1）1949-1978年，改革的初始階段，國有企業(yè)完全沒有自主權(quán)。本階段中，國家對國有企業(yè)采取指令性的計(jì)劃管理方式，企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等方面完全依賴于政府。70年代初管理權(quán)下放的改革，也只是將部分企業(yè)的管理權(quán)從中央下放到地方政府，未能從擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)角度入手。

（2）1979-1984年，改革的初步探索階段，企業(yè)獲得一定自主權(quán)。在這一階段，國企改革的核心是擴(kuò)權(quán)讓利，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的前提下，重視市場調(diào)節(jié)的輔助作用，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)。但由于各方面原因，企業(yè)自主權(quán)沒有得到完全落實(shí)，改革的成效有限。

（3）1985-1993年，改革的探索階段，確定了國家與企業(yè)的分配關(guān)系。承包制成為這一階段的主要內(nèi)容，即政府與企業(yè)以經(jīng)營合同的形式規(guī)范二者的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。雖然承包制在當(dāng)時取得了一定的成功，但由于改革缺乏外部的宏觀市場環(huán)境，僅靠企業(yè)內(nèi)部的機(jī)制轉(zhuǎn)換，最終未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（4）1994-2003年，改革的創(chuàng)新階段，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。在明確了建立市場經(jīng)濟(jì)體制后，國企改革也以建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代企業(yè)制度為基本目標(biāo)。改革主要包括建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，及旨在增強(qiáng)少數(shù)關(guān)系國計(jì)民生的國有大型企業(yè)的“抓大放小”兩項(xiàng)內(nèi)容。

（5）2004年至今，改革的縱深推進(jìn)階段，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，將現(xiàn)有企業(yè)改造成為股份有限公司和有限責(zé)任公司，并將國企改革與資本市場的改革同步進(jìn)行。政企、政資分離邁出重要步伐，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。

三、目前仍存在的問題

客觀地說，當(dāng)前建立現(xiàn)代企業(yè)制度的努力以及國資委體制的逐步建立仍未能從根本上解決政企不分的問題。

（1）作為國務(wù)院下轄的正部級機(jī)構(gòu)，國資委并不是完全意義上的獨(dú)立自主的所有者。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會行使國有資產(chǎn)所有權(quán)不能依靠行政權(quán)力，對此，有學(xué)者提出將其置于人大監(jiān)管之下。政府的目標(biāo)是多元的，國資委作為政府機(jī)構(gòu)，其行使出資人權(quán)利時的多重目標(biāo)會干涉到企業(yè)經(jīng)營行為，從而影響到國有及國有控股企業(yè)的市場績效。

（2）國資委干涉到國有企業(yè)的自主決策與經(jīng)營，有悖政企分開目標(biāo)。國資委不能像其他的市場投資者，純粹地追求自身利益，自主選擇投資對象，必要時“用腳投票”。作為國有資產(chǎn)出資人，它不僅管資產(chǎn)，還管人、管事，成為國企的“婆家”。在行政的干預(yù)與庇護(hù)下，國企只能表現(xiàn)為久為國人所詬病的低效率。

（3）目前國資企業(yè)預(yù)算尚由財政部納入政府公共預(yù)算統(tǒng)一向人大匯報，這會將國企引入政企不分的境地。財政部越過國資委直接對央企進(jìn)行預(yù)算管理，不能杜絕財政補(bǔ)貼，不利于企業(yè)的預(yù)算“硬約束”的實(shí)現(xiàn)。

四、政策建議

對于非經(jīng)營性領(lǐng)域，作為公共資源的國有資本應(yīng)當(dāng)主要或完全用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施、電信、能源等，企業(yè)的定位應(yīng)是公益性企業(yè)，不以盈利為目的。這一點(diǎn)很多學(xué)者達(dá)成共識，不必贅言。

至于競爭性領(lǐng)域，筆者認(rèn)為應(yīng)加快推進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)證券化，條件成熟后，政府設(shè)立一個或多個國有資本管理公司或投資基金，由國有資本管理公司或投資基金持有國有資本，在金融市場上實(shí)施專業(yè)化管理和經(jīng)營。國資委則只保留監(jiān)管職能，這里的“管”主要指預(yù)算管理；資本管理公司負(fù)責(zé)投資決策；實(shí)體企業(yè)負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)經(jīng)營與管理。由投資基金（可另設(shè)，也可置于社保基金、共同基金之下）成為國有企業(yè)的主要投資者，把國企從政府所有制轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎鹚兄啤保鸸芾砣藙t向社會公開招聘并由同級人民代表大會任命。收入按比例留存一部分繼續(xù)投資，其余則由資本管理公司或投資基金上繳財政，用之于民，隨著收入的增加，或可對當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性減稅有所裨益。

如前所述，改革的基本原則是，國資委的職能只能限于政策制定和監(jiān)督，資產(chǎn)管理的職能應(yīng)由管理公司或基金行使。當(dāng)然，基金的具體實(shí)施還需精心設(shè)計(jì)各項(xiàng)細(xì)節(jié)。

從某種程度上說，這兩種方案設(shè)計(jì)并無大的不同，只是前者履行兩項(xiàng)職能的部門都分別置于國資委之下，后者則將出資人職能撥給國資委之外新設(shè)的管理公司或基金。但我更傾向于后者，因?yàn)槿绱藢⒏鼮閺氐祝谝粋€部門之下辦起事來難免偶爾掣肘。分而治之也比較不會為以后又買下政企不分之隱患。

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