現行制度環境對我國非營利組織的阻力分析

一、現階段我國非營利組織所處制度環境的內涵

新制度主義學派的主要代表道格拉斯·C ·諾斯說: “制度是一個社會的游戲規則， 更規范地說， 它們是決定人們的相互關系的一系列約束，制度是由非正式約束和正式的法規組成的。”

非營利組織是公民自由結社的結果，它以組成成員單獨或集體地進行活動，必然會受到國家相關制度的約束。針對轉型期我國非營利組織的發展現狀以及參考俞可平與何增科教授的關于公民社會制度環境的闡述，本文擬把非營利組織的制度環境概括為以下四個主要的部分：（1）憲法；（2）國家關于非營利組織的相關法律、法令和具有法律意義的條例、規定；（3）掌握實際政治權力的黨組織和政府關于非營利組織的政策規定和措施；（4）官方對非營利組織的態度，即各級黨和政府對組織及其活動的態度。其中，憲法、黨和政府的政策文件、法律法規屬于具有強制性和剛性約束的正式規則，而官方態度則屬于具有軟性約束的非正式規則，它們共同構成目前我國非營利組織發展的制度環境。

二、現行制度環境對我國非營利組織發展的阻力分析

1.從宏觀法律制度環境層面

第一，法律法規體系不健全。當前，關于非營利組織的相關法律法規雜亂的散見于各種部門法的相關條款、機關條例、政府法規等當中。例如《憲法》《民法通則》《組織法》等中都有相關的規定。除這些法律法規外，圍繞民間非營利組織的領導人任職、黨組織建設、專項基金管理、納稅范圍、財務管理制度、登記收費標準、印章管理等問題，政府有關部門還制定了一系列具體的部門規章、地方法規以及政策性規定，例如《關于部門領導同志不兼任社會團體領導職務的通知》等。其中關于非營利組織的許多規定存在大量重復和交叉，表面上看雖然內容很多、范圍也很廣，但是卻沒有形成一個完整而又健全的體系，法律、法規和政策之間沒有形成一個合理的合力。

第二，立法位階低。目前有全國人大或者常務會制定的關于非營利組織的專門法律只有《中華人民共和國公益事業捐贈法》一部。在關于非營利組織的法律法規中，行政管理的規定占據了相關法律的絕大多數，大致占到了70%左右。關于非營利組織的基本立法，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等雖屬于程序性的行政法規，但卻沒有上升到國家立法的層次，也就是說缺少非營利組織的“母法”，從而導致了立法的權威性與約束力的不足。

第三，法律規制欠缺。近些年來，雖然非營利組織立法方面有了很大的進步，但由于我國正處在社會轉型時期，立法又往往受到許多臨時性的事件的限制，難免出現頭疼醫頭、腳病看腳，權力機關和政府沒有一個主動的精神，只是被動地去對一些法律法規的條款做一些修補，這也導致了法律規制依然欠缺和法律制度在安排上有一定的缺位或錯位。例如，《民法通則》中財團法人制度的缺失，使得民辦非企業單位、基金會類型的非營利組織在內部治理方面很難與現有的民事制度接軌，一定程度上就影響了組織的健康發展；還有，現有的關于非營利組織的稅收優惠的規定，優惠雖然也十分優厚，但是它是特惠制而非普惠制，得到優惠的非營利組織只是集中于少數的與政府有密切關系的組織。法律規制欠缺主要表現在三個方面：（1）非營利組織法律主體資格規制欠缺。（2）責任法律規制欠缺。（3）監督法律規制的欠缺。

此外，在基本的制度建設方面，如社會監督機制、財務公示制度等方面，現行法規和政策上并沒有具體明確的要求，使得許多非營利組織各行其是。尤其重要的是，非營利組織作為法人實體組織，其內部組織、財產關系等民事問題最為重要，目前我國法律法規則很少涉及。

2.從具體配套制度與政策層面

從整體上來說，目前的相關的配套法律制度與政策措施與現階段我國非營利組織的發展相脫節。

第一，稅收方面的制度與政策。稅收方面的立法和政策是規范、引導非營利組織行為的最主要的法律政策。在美國，非營利組織立法，主要體現在稅法方面。在我國，通過稅收制度引導、加強對非營利組織的管理，是在近年才逐漸實現意識覺醒，并付諸實踐的。我國并沒有建立一套像美國聯邦稅法令501C那樣的與非營利組織有關的專門的稅收制度與規則，與其他法人實體一樣，統一適用《稅收征收管理法》及其實施細則以及其他各種具體稅法的規定。至今為止，還沒有形成一個比較統一、完善的非營利組織稅收體系。中國目前對非營利組織缺乏一套系統可行的稅收優惠政策，對非營利組織的稅收優惠法律法規的制度主要集中在兩個方面：（1）企業所得稅優惠；（2）捐贈扣除。

雖然有了上述一些規定，可以認為，中國尚沒有形成一套系統可行的對民間組織的稅收激勵機制，尚存在多種局限。（1）對非營利組織的稅收優惠政策的依據比較陳舊，現行的大部分稅種都是在1994年稅種改革是設立的，其中有很大一部分內容已經不能適應社會主義市場經濟發展和非營利組織發展多樣化帶來的新情況、新問題。（2）一部分稅收優惠政策違反公平原則，我國對非營利組織的稅收優惠實行的是“特惠制”而非“普惠制”，對非營利組織的稅收優惠政策多采取列舉的方法，而且實行就事論事的方式，缺乏統一的標準，同樣性質的非營利組織有些可以得到特殊的照顧，有些不能得到同樣的稅收待遇，導致稅收政策的不公平。（3）對非營利組織的經營性收入的稅收政策不明確，導致組織無章可循，管理混亂，這也不利于非營利組織的發展、壯大。

第二，人事與社會保障制度。非營利組織難以留住人才是目前非常普遍的現象，不僅在于工資待遇的差距，更重要的是在于人事制度上的不規范。其中首要的就是人員編制問題，社團的編制問題至今仍然沒有得到有效解決，雖然國家早就承認社團編制，但由于社團編制在職稱、工資、福利、戶口、檔案管理、社會保障等許多方面沒有配套政策，與公務員編制、事業編制不銜接，得不到政府各級有關部門和社會的認可，始終無法落實，因此依靠社團編制無法吸引和留住優秀人才。在社會保障方面，盡管勞動與社會保障部的條例中將社會團體和民辦非企業單位列為“基本醫療費”的征收范圍之內，但很多民間組織由于缺乏資金而無法落實。而且，在志愿服務過程中，一旦發生意外事故，志愿者、組織者及服務受益人應當承擔什么法律責任，我國的法律都沒有明確的規定，這都使得非營利組織的工作人員無法得到完全的社會保障。

第三，非營利組織評估制度。2007年10月民政部下發的《關于開展基金會評估工作的通知》，正式啟動了基金會評估工作，我國關于非營利組織相對正式的評估制度才初見端倪，但是在制度性建設方面仍未有突破性的進展。不論是政府部門還是非營利組織本身，在需要評價的場合往往仍采取評比選拔的方式，多使用主觀績效指標，公信力往往是通過表彰方式取得的，存在著觀念陳舊、評價手段依然落后、評價體系中缺乏定性指標、考核過于注重結果等問題。同時，眼下我國還沒有獨立的、民間的第三方民間組織評估機構，所有的評估工作其實也是政府部門的行政工作，長期以來政府有關部門擅長年度檢查，這種方式最大的缺憾在于缺少業績評價，況且年度檢查的結果只反映政府部門單方面的決定，缺乏社會普遍的認同度。內部評估機制的缺失也是我國評估制度中存在的一個比較嚴重的問題，“而沒有內部評估機制，外部的評估又難以真正起到作用”。最后，還有其他的一些配套制度也很不完善。例如，公益信托制度、志愿服務制度、專業社工制度都很不健全。

3.從黨和政府管理層面

第一，黨與政府的政策和制度法規相互交叉，有時甚至自相矛盾，非營利組織往往無所適從，開展工作的顧慮也比較多。對非營利組織的管理，不僅有黨的政策、國務院頒布的行政法規和民政部頒行的實施細則，而且還有民政部與其他部委聯合頒布的管理規定，或者由各部委單獨制定的管理規定。同時，一些地方政府也紛紛制定本地管理民間組織的實施辦法，不僅省級政府或省級政府主管部門有各種\"細則\"和\"規定\"，而且地市級政府，甚至區、縣級政府也有各種\"辦法\"和\"意見\"；不僅政府民政管理部門和業務主管部門制定了眾多的法規、條例和規章，而且各級黨委和政府也根據情況的需要不時發布一些重要的規范性文件和政策措施。但是如果認真地比較相關的各種法律法規與政策，我們從中不難看出：相關部門對民間組織的各種管理法規、條例、規定，要么重復雷同，要么留下空白，有的甚至自相矛盾，而且各種法規政策之間也缺乏統一性。

第二，黨與政府對待非營利組織雖然整體上采取了接納的態度，但在某些官員具體認識方面仍有偏差，黨、政府、非營利組織三者之間合理的結構關系尚未形成。“目前官方對非營利組織的態度總體上矛盾的”，一方面希望發揮參謀助手、橋梁紐帶作用，希望其對政府職能起到拾遺補缺的補充作用，共同承擔公共服務職能，希望其協助黨和政府緩解社會矛盾解決社會問題；另一方面又擔心非營利組織會發展成為體制外的異己力量挑戰黨和政府的權威，擔心非營利組織的發展會危及國家的政治經濟基礎，因此對于非營利組織的信任程度是比較低的。對非營利組織采取高門檻限制和強控制的深層次原因即在于此。

第三，目前對非營利組織的行政干預過多。例如，在非營利組織領導人的產生方式，相關政府部門的干預就影響了非營利組織的獨立自治性。自從中共中央發布文件要求現職黨政領導干部不得兼任社會團體領導人以后，現職黨政領導干部兼任非營利組織領導人的情況已經很少，但離退休官員任領導人的情況還是比較普遍。離退休官員任領導人可以獲得更多的政府及社會資源，對非營利組織也有一定的好處。但是這些領導者和會員的實際關系一般也相當疏遠，不利于增強組織凝聚力和內部管理。所以，非營利組織領導人無論是否由離退休官員擔任，關鍵是必須按照團體的章程通過民主選舉的途徑產生，主管部門或資助方不應通過非民主的手段進行干預。業務主管單位以監督指導的名義選派領導人選或干預選舉的做法削弱了非營利組織的自治性。

參考文獻：

[1]王名主編.《中國非政府公共部門》.清華大學出版社，2004

[2]何增科主編.《公民社會與第三部門》.社會科學文獻出版社，2000

[3]賈西津主編.《中國公民參與——案例與模式》.社會科學文獻出版社，2008

[4]俞可平等著.《中國公民社會的制度環境》.北京大學出版社，2006

[5]王名編.《中國民間組織30年——走向公民社會》.社會科學文獻出版社，2008

[6]蘇力等.《規制與發展——第三部門法律環境》.浙江人民出版社，1999

作者簡介：

劉洋（1981.12-），男，河南正陽人，行政管理碩士，中原工學院學生處，助教；

刁峰虎（1982.9-），男，河南南陽人，行政管理碩士，周口市委黨校，講師。