論我國行政復議制度的缺陷及其完善

[摘 要] 我國現行行政復議制度在保護公民、法人和其他組織的合法權益方面發揮了重要的作用。完善的行政復議制度不僅能夠起到監督行政機關行使職權的作用，還能及時有效地保護和救濟行政相對人的權利。我國現行行政復議制度還存在一些缺陷和不足，表現為：行政復議和行政訴訟的銜接不夠暢通、行政復議機構缺乏獨立性、行政復議范圍相對較窄、行政復議法對復議適用調解沒有法定化。

[關鍵詞] 行政復議 復議范圍 復議程序

行政復議，是指行政相對人不服行政主體的行政行為，認為行政主體侵犯了自己的合法權益，依法向行政復議機關申請復議，請求復議機關對原機關行政行為的合法性和適當性進行審查并做出復議決定的法律制度。

行政復議制度其實是現代民主政治與追求行政效率雙重價值的選擇結果。隨著現代社會發展變化的需要，行政權力極度膨脹，對行政權力的制約成為必要。公權力之間相互制約發展相對成熟，但是私權利對公權力的制約則發展緩慢。相對于強大的行政權力，私權利非常弱小。“無救濟則無權利” 要使公民、法人和其他組織的合法權益避免受到行政權力的侵害，就必須賦予他們救濟的權利。行政訴訟過程中司法權對行政權進行監督非常有必要，但是因其程序繁瑣、費用高、效率較低等因素導致其不能完全適應現代行政追求效率的基本需要。而行政復議制度，通過上級行政機關依法裁決行政爭議則能夠快速有效地救濟相對人的合法權益，糾正不合法、不合理的行政行為。所以完善行政復議制度具有重大現實意義。

目前我國行政復議制度存在的缺陷與漏洞

1.行政復議和行政訴訟的銜接不夠暢通，兩者之間關系缺乏協調性

從現有的法律法規來看行政復議與行政訴訟有四種銜接模式：其一是復議前置，其二是復議終局，其三是選擇后復議終局，其四是復議訴訟平行選擇，且司法最終裁決。繁瑣的選擇模式不利于保護行政相對人的合法權益和最大化的監督行政機關行使職權。

大多數案件屬于第四種模式，即行政相對人可以選擇先行政復議，對復議決定不服可以再提起行政訴訟，也可以選擇直接提起行政訴訟。這種銜接方式行政相對人有較大的自由選擇的權利，有利于保護相對人的合法權益。但是筆者認為對于復議后提起行政訴訟的期限比較短，不利于救濟相對人權益。

另外前置主義原則的設置不利于行政相對人的自由選擇。法律規定部分事項必須先經復議，然后才能起訴，這樣當面對行政爭議糾紛時，行政相對人則往往沒有選擇的余地，而是受制于法律的規定。筆者認為凡是行政行為引起的糾紛爭議，應當賦予申請人自由選擇的權利，即改變“前置主義”原則的立法規定。

2.行政復議機構缺乏獨立性

公正是法律追求的基本價值，是法律的靈魂，但是公正需要好的程序來保障。《行政復議法》第3條規定了行政復議機關，具體是指行政機關內部負責法制工作的機構，其實仍然擺脫不了行政機關的隸屬關系。“任何人不得做自己案件的法官，這是公正最起碼的要求。它主要在于防止行政行為的做出或糾紛的裁決受機關或利害關系的影響。”①“不能做自己的裁判”，這個法律基本的要求告訴我們建立獨立的復議機構的重要性。我國目前的行政復議機構產生和履行行政復議職能從始至終沒有擺脫行政機關的隸屬關系，也就是做了自己的法官，因而導致嚴重的程序不公，公正難以保障。例如，實踐中對于自由裁量行政行為，行政相對人認為行為不適當侵犯了其合法權益，從而提出復議。但是復議機關往往不是本級政府就是上級領導機關，為了維護機關的聲譽和形象往往會做出不公正的復議結果。

考量國外復議機構，很多國家都設立了專門的行政復議機構。如澳大利亞設有行政復審委員會，英國設立了行政裁判所，韓國設有訴愿機關。我國行使復議管轄權的機關是政府內部負責法制工作的部門，相比較而言，國外的復議機構更具有獨立的法律意義，不受一般行政機關干涉，更加有利于保障復議案件公正、有效地及時解決。

3.行政復議范圍相對較窄

《行政復議法》第6條采取列舉方式規定了行政復議的范圍，導致復議受理范圍狹窄，影響行政復議制度的價值實現。目前，行政復議主要針對具體的行政行為，《行政復議法》第7條雖然規定了對部分抽象行政行為可以受理審查，但將部委規章和地方政府規章完全排除在受理范圍之外。將抽象行政行為納入行政復議范圍已經刻不容緩。“首先，抽象行政行為違反上位法的案例頻頻發生，破壞法制統一原則，現行糾正機制卻無法啟動；其次，抽象行政行為制訂過程中的地方保護主義和部門保護主義突出；再次，各級政府及其工作部門缺乏制訂行政規范性文件的統一程序規范。”②擴大行政復議范圍，將抽象行政行為納入復議范圍是十分必要的。

4.行政復議法中關于適用調解結案的情形十分有限

行政復議經歷了由不能調解到可以調解的發展變化過程，但到目前為止允許調解結案的案件范圍仍過于狹窄。傳統觀點認為：行政機關運用法律賦予的國家職權做出具體行政行為時必須按照國家意志依法行事，無論是否和被管理的行政相對人之間發生爭議，其都無權按照自己的意志自由處置手中的權力，而調解結案則意味著雙方必須作出必要的讓步，放棄一定的權利。所以行政復議不適用調解。基于該理論，1991年1月1日實施的《行政復議條例》中確立了案件受理不適用調解的原則。

但是實際上筆者認為行政行為本來就有羈束性行政行為和自由裁量行政行為之分。作為法律執行機關的行政主體有一部分行為是可以在法律規定范圍內根據實際情況酌情處理。這樣才能更加符合立法者的立法精神，行政行為也才更加合理。所以在法律規定的范圍內根據實際情況自由裁量而作出行政行為其實并非放棄行政權力而是更加有效地行使行政職權。近些年在行政復議實踐中也確實出現了一些調解結案的情況。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出后，各地區開始嘗試著以調解方式結案。2007年國務院頒布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》第50條采用列舉的方式規定了兩項可以調解的情形。這是立法首次肯定行政復議可以調解結案。但是規定可調解結案的情形太少，調解范圍比較狹窄。

5.行政復議程序存在著不和諧的因素

行政復議是化解行政糾紛、促進政府與公民之間關系和諧的重要法律制度。我國現行行政復議程序存在一些明顯的缺陷。首先是行政復議過于行政化，其次表現為部分應有程序規則的缺失，“如自動受理制度忽略了通知程序；書面審查制度與法律規定的公開原則相違背；缺乏有關回避制度的法律規定；缺乏告知權利程序”[3]；最后復議制度缺乏有效的事后監督機制。程序的瑕疵嚴重影響制度正常發揮。

行政復議制度的完善

1.在協調行政訴訟和行政復議方面，繁瑣的選擇模式不利于保護行政相對人的合法權益和最大化的監督行政機關行使職權。其實程序銜接最終表現在兩個方面，即前置主義或選擇主義。參考世界其他國家行政救濟制度的發展來看，早期各國多以行政復議前置為原則，但是到后來實踐發現嚴格的前置程序使得行政復議程序成為相對人獲得司法最終救濟的障礙。所以許多國家逐步取消了很多行政復議前置程序而更多地采取救濟程序上的自由選擇主義。筆者認為針對行政訴訟和行政復議銜接的模式，應參考自由選擇主義，這樣既方便了行政相對人及時準確尋找爭議解決途徑，又有利于復議機關及時復議和法院快速將爭議納入司法程序，提高了解決爭議的效率，一定程度上會防止事態進一步擴大化，有利于穩定社會秩序。

2.我國目前應盡快將行政復議機構獨立出來，建立獨立于政府組成部門而又歸屬于政府的復議機構，成為政府的一個獨立組成部門，即與審計部門一樣，直接向各級政府行政首長負責。復議機構的運行應當遵守以下原則：“一是獨立審判原則；二是專職原則；三是必須最大限度地保障行政復議機構的獨立地位和職權；四是必須保持行政復議人員的專業化和相對獨立性。”[4]這樣就需要一系列的政府機構改革，改革過程中要特別強調復議機構專項財政保障、復議人員準入門檻等。最終考慮的是盡最大可能提高復議的獨立性、公正性和有效性，從而實現復議制度的法律功能和立法價值。

3.不斷拓寬行政復議受理范圍來改變行政復議范圍相對較窄的局限性。目前行政復議范圍主要針對具體行政行為，筆者認為應把抽象行政行為也納入復議的受理范圍。另外對于公務員有重大影響的內部行政行為：開除、免職等處理決定，納入行政復議的受理范圍也是值得考慮的。

4.調解制度應該得到廣泛應用。調解制度的應用是政府管理職能向服務職能轉變的要求，也是對公權力不可讓步的重大突破，是構建社會主義和諧社會和社會主義法治建設的價值追求。實際上這樣做的一個直接目的就是及時解決爭議，尋求公權力和私權利的平衡點，有時候甚至是尋找公共利益和個人利益的平衡點。其實我們不能一味地追求公共利益大于個人利益的價值觀念，應當考慮具體的情況，畢竟公共利益是眾多個人利益的有機結合。面對傳統的私權利受制于公權力和個人利益服從公共利益的理念，調解制度的介入促使雙方都做出讓步，這有利于及時化解矛盾和防止事態進一步擴大化。

5.目前我國的行政復議程序同樣存在著一些缺陷和不足。事實上我們不否認行政復議和行政訴訟在程序上應有所差別，但是目的都是解決爭議，從這方面來講，在行政復議程序中引進和參考司法程序是必要的，也是可行的。具體的應該規范行政復議案件的申請、立案、受理、審查、決定、執行的各個環節的程序性規定，并將其法定化、具體化；還有行政機關應主動告知申請人享有的權利，這是行政機關履行義務的要求，也是公平公正的重要體現。此外應設置回避制度和聽證程序，減少單純書面審查帶來的弊端，回避制度是司法程序中一項重要的程序法律制度，它排除了與案件有利害關系的人參與案件的審理，保障了案件裁決的公正；還有高度重視聽證程序不僅可以增強案件的透明度，而且會有更多的主體參與到程序中去進行監督；針對行政復議程序的事后監督力不足，我認為應該使科技和網絡監督得到廣泛推廣，例如可以建立相關的行政復議微博和行政復議網絡復議平臺，讓更多的網友、網民發表看法和進行監督。筆者呼吁立法者對上述方案積極參考，我期待上述問題能夠被提上行政復議法修改議程當中。

總之，行政復議制度作為我國法律監督制度的重要組成部分，在依法治國和行政法治化的進程中起著重要的作用。但是由于其存在的一些缺陷和不足，嚴重影響了該制度的功效發揮，因此需要不斷地發展和完善。我們堅信，隨著我國行政復議制度的健全和完善，行政相對人的合法權益必將進一步得到保障和維護，依法行政的水平也將提升到一個新的高度。

參考文獻：

[1]應松年.依法行政讀本[M].北京：人民出版社，2001：77.

[2]王寶明，趙大光，任進.高秦偉.抽象行政行為的司法審查[M].北京：人民法院出版社，2004.3.

[3]沈福俊.中國行政救濟程序論[M].北京：北京大學出版社，2008：116.

[4]張越.行政復議法學[M].北京：中國法制出版社，2007：221-222.

作者單位：陜西學前師范學院政治經濟系 陜西西安