陜西省土地流轉糾紛解決機制的路徑探析

[摘 要]文章通過深入剖析陜西省土地流轉過程中產生糾紛的主要原因，提出完善相關政策法規的對策建議，在法律規制層面上，以《土地承包經營法》為基礎完善土地權利保護法律體系，通過構建多元化的解決途徑探索西部地區土地流轉機制的路徑創新。

[關鍵詞] 土地承包經營權 土地流轉 農地所有權

基金項目：陜西省教育廳人文社會科學專項科研計劃項目（12JK0002）《基于社會管理創新背景下陜西省土地流轉糾紛解決機制研究》的階段性成果。

改革開放30年后，制度建設和制度創新成為農村經濟改革的首要目標。然而，我國西部地區農村發展正面臨著人口增長和耕地減少帶來的人均農地資源占有量下降，以及農地資源非農化傾向，使農業生產要素流失等問題①。文章從我國西部農地土地承包經營權流轉法律制度的分析入手，剖析農地承包經營權流轉法律制度的現實基礎，厘清影響農地流轉法律制度的相關因素，并在此基礎上，以加快城鄉統籌發展為目標探討西部地區農村土地流轉法律制度的路徑創新。

我國農村土地承包經營權流轉糾紛的現狀與成因探究

1.農地承包經營權流轉糾紛的現狀

通過實際調研，目前陜西省農村土地承包經營權流轉多為自發性流轉，農地承包經營權流轉總體不規范。主要表現為三個方面：一是土地流轉程序不規范。在實際操作過程中，有的地區由鄉、村組織代替農戶越權對外簽訂土地流轉協議，合同主體不符合國家有關規定；有的地區違反《土地管理法》第15條規定，隨意將土地轉給本集體經濟組織以外的單位或個人承包經營；有的地區先將農戶的成本土地包給開發商，再回過來找農戶辦理租地手續；有的在沒有獲得農民授權的情況下，代表承包戶簽訂土地流轉合同，人為造成土地流轉的糾紛。二是土地流轉的手續不規范。農民進行的土地流轉大多數都沒有簽訂書面合同，只是口頭協議，隨意性較大。有的即使簽訂了流轉合同，但條款不齊全，也未進行鑒證和公證。由于流轉手續不完備，導致流轉雙方的權益得不到有效的保障，影響了土地流轉工作的順利進行。三是土地流轉運作不規范。基層政府和村集體經濟組織對農村土地流轉的引導和服務不夠完善，多數土地流轉是在親戚、朋友、鄰居等之間自發、盲目地進行，流轉雙方沒有按照規定履行必要的手續。

2.農地承包經營權流轉糾紛的成因

在農村土地糾紛的成因方面，造成土地流轉糾紛的主要因素主要體現在：地權的穩定性、土地轉讓權和土地使用權對農業績效的整體影響②：第一，不尊重農民意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉；第二，把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，或作為地方“政績”突出的形象工程，損害了農民利益；第三，在推進土地承包經營權流轉時，只顧當期利益，不考慮未來市場的風險和不確定性，造成諸多隱患；第四，在大多數社區成員不知情或不贊同的情況下，采取工商企業和大戶進入農業的經營形式，以較長的租賃期和強制性手段承租大面積耕地，使農民失去生存和發展保障；第五，在農戶出租土地使用權后，取消了農戶對土地的承包權，混淆了土地的承包權與經營權、使用權的關系。更普遍的情況是，農戶在租出使用權之后，雖然名義上還保留著承包權，但卻失去了實際上的經營權。

陜西省農村土地承包經營權流轉糾紛的個案調查與分析

1.陜西省農村土地承包經營權流轉的現狀

根據《陜西省農村土地流轉調查數據匯編（1990年—2008年）》的研究數據，我省的農地承包經營權流轉方式主要以轉包為主，截至2008年底，陜西省以轉包方式流轉的耕地面積為70萬畝，占耕地流轉總面積的56%，比例高于以出租（占耕地流轉總面積的21.5%）、轉讓（占耕地流轉總面積的3.5%）、入股（占耕地流轉總面積的0.8%）、互換（占耕地流轉總面積的13%）等方式流轉的土地（見表1）。

2.農村土地承包經營權流轉糾紛的個案調查

通過在西安市中級人民法院的調研，目前涉及農村土地糾紛的案件呈現如下三大特點：一是訴訟較多，體現為受理案件不斷增多、積案數量與日俱增、涉案范圍日趨膨脹；二是司法取證困難，表現為所得證據難以切入實際、司法部門與原被告對糾紛證據理解存在分歧，致使司法成本經常超過權益主體的實質利益；三是審結案件往往余波無法平息，體現為同一案件前案已結、后案又起，案中有案，案案交錯。例如：西安市長安區某村民小組土地承包合同糾紛一案中，被告以原告家中女兒出嫁為由，在調整土地時將原告家中屬于女兒人頭的土地轉包給第三人。原告認為被告的行為侵犯了其土地承包經營權，遂提起訴訟。雙方爭議的焦點在于當地的鄉規民約，即對于出嫁女兒土地的承包經營權屬問題。根據筆者的統計，由于各個鄉鎮的規定不統一，類似案件占土地流轉糾紛的大多數。其次，在土地承包期內某些村干部隨意改變土地性質，將耕地變為非農建設用地，轉租給第三人后出現合同糾紛的案件也多有發生，以及因土地征用導致村民耕地減少，村干部又沒有將耕地補交至村民手中導致的糾紛也屢見不鮮。

3.農村土地承包經營權流轉糾紛的原因分析

農村土地糾紛損害了和諧社會的建構，近年來不斷上升的沖突和矛盾值得充分關注。農村內部不同利益群體無法回避的矛盾和沖突，誘發多重農村土地糾紛。其直接原因為經濟社會的發展引起的土地效益的大幅提升。土地資源因其極度的稀缺與不可再生，與人口增長、工業化與城鎮化對土地需求的增加之間的沖突越來越凸現。目前，我國農地法律制度在規范農村土地流轉方面所存在的主要問題有：農地所有權的不確定性以及法律規定與實際權屬的不一致性；農地使用權的不確定性與物權保護的不完全性和農地流轉操作程序的不合理性和不規范性。另外，政府和集體組織的干預對農村土地承包經營權流轉糾紛的影響也不容忽視。從目前土地流轉的各環節來看，政府行政操作的痕跡不僅清晰可見，而且在有些地區構成整個變革的“主線”，出現了嚴重的缺位和越位。主要體現在：其一，政府定位不當，直接充當土地流轉的主體。在農地流轉中，部分鄉鎮或村組織違背中央精神，出現利用土地所有權強制或干預農民進行土地流轉，甚至從中獲取超額利潤的“越位”行為。其二，政府缺位管理。由于農村土地流轉市場發育不健全，農村土地承包經營權流轉市場管理缺乏具體實施細則。土地流轉中，政府部門對合同的嚴肅性重視有余，而對流轉方式、流轉程序、流轉方向關注不夠，存在“缺位”現象。個別受讓方違背國家關于土地流轉的相關政策，對土地進行掠奪式經營。其三，行政程序違規。即使有些土地流轉完全出于農戶自發，但依舊離不開行政審批認可這一程序。各地在操作中普遍沒有規范的程序和辦法可依，在為以后的土地糾紛埋下隱患的同時，也給村干部的尋租行為提供了空間。

構建農地承包經營權流轉糾紛解決機制的路徑選擇

1.制訂《農村土地承包經營權流轉條例》，完善相關配套制度

在黨的十七屆三中全會上《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》上明確指出：“抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革。”因此，完善我國土地承包經營權流轉法律制度，必將為土地承包經營權流轉奠定法制環境。只有通過專門立法的形式，完善土地承包經營權流轉法律制度，建立健全土地承包經營權流轉法律機制，才能為土地承包經營權規范有序依法流轉提供法制保障③。《農村土地承包經營權流轉條例》應當以《憲法》、《立法法》、《民法通則》、《農業法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《合同法》、《公司法》、《農業專業合作社法》、《行政許可法》等為立法依據；以黨的農村土地承包政策為立法政策依據，同時吸收《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》、農村土地承包和土地承包經營權流轉地方性法規、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《農村土地承包經營權管理辦法》涉及土地承包經營權流轉法律制度內容的成功經驗為立法實踐依據。

2.構建多元化的土地流轉糾紛解決機制

2003年3月1日起施行的《農村土地承包法》構建了調解、仲裁和訴訟的農村土地承包糾紛解決機制的框架，明確了農村土地承包糾紛的訴訟與非訴訟解決方式及其基本定位。2005年3月29日最高人民法院出臺的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，對土地承包糾紛的仲裁與訴訟的關系進行了進一步的明確。2010年1月1日起施行的《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》為維護農民土地承包權益提供了強有力的法律保障。因此，完善現行的農地承包糾紛規制體系，形成以《農村土地承包法》為核心，各項輔助性與實踐性法律制度協調運行的土地承包經營權流轉糾紛法律體系，對促進糾紛解決機制的建立有著重要的作用。

3.農村土地流轉糾紛化解的公共政策選擇

化解農村土地流轉糾紛，構建和諧社會，平衡協調各種利益關系，需要完善民主法治建設中的公共政策。農村土地糾紛的化解是一個由來已久的事實，應當立足于土地資源的系統性，從利益協調的角度與公共政策的視角去尋求農村土地糾紛的化解。首先，要加強農村土地糾紛化解中的利益協調與表達。由于對土地權屬的界定與利益主體的土地利益模糊化，從而導致多重農村土地糾紛，而化解這些糾紛需要調節約束各方利益，構建和完善農村土地糾紛過程中利益訴求預警機制，進而來影響人們的土地利用方式，促使人類社會與土地系統之間的關系日趨和諧化。

注 釋：

①丁關良.土地承包經營權流轉法律制度研究[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

②陳錫文關于我國農村的村民自治制度和土地制度的幾個問題[J].經濟社會體制比較，2001，5.

③曲福田.中國農村土地制度的理論探索[M].南京：江蘇人民出版社，1991.

參考文獻：

[1]丁關良.土地承包經營權流轉法律制度研究[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[2]陳錫文.關于我國農村的村民自治制度和土地制度的幾個問題[J].經濟社會體制比較，2001，5.

[3]林毅夫.制度、技術與中國農業發展[M].上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1995.

[4]曲福田.中國農村土地制度的理論探索[M].南京：江蘇人民出版社，1991.

作者單位：西北政法大學經濟法學院 陜西西安