就業培訓\\政策評估與福利改善:理論與實證檢驗

摘要：就業培訓是一個國家或地區就業水平提升重要制度性措施之一，但個體性質、區域性經濟發展環境和制度措施本身的特征都會對個體和政府層面就業培訓效果產生一定程度的負面效用。為了改善個體層面培訓效用，加大政府對就業培訓政策關注與投入，對現有政策進行績效評估具有很強的現實意義。再者，個體是否從目前的就業培訓政策中獲益亦是分析重要內容之一，尤其是針對參與培訓后是否改善福利水平、改善程度如何等都會得到一定的分析。

關鍵詞：就業培訓；政策評估；福利改善；模型

中圖分類號：G645 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2012)01-144-03

一、文獻回顧

國外的就業培訓項目評估方法非常完善且內容豐富，主要有三個導向的評估方法：成本收益導向評估、微觀定量導向評估和宏觀定量導向評估(Pierre，1999)。

(一)成本收益導向評估

就業培訓項目評估指標主要包括產出時間、數量和質量、收入分配、生存能力提升狀況、財政支出影響和就業改善程度等(Delander，Nildasson，1996)。

(二)微觀定量導向評估

其方法主要盛行于OECD國家，是通過兩種群體(參與和非參與)受益效果比較獲得項目效果。其中最典型的方法是“準實驗分析法”，通過官方記錄或訪談的方法搜集個人參與項目的資料，利用非實驗評估方法對資料進行分析，得出項目參與和非參與人員效用改善情況，達到項目評估目標(Hackman，2002)。

(三)宏觀定量導向評估

宏觀定量導向評估具體分為兩個步驟，首先利用宏觀經濟數據和模型來評估經濟變化，例如就業培訓政策產出效應(Searpetta，1996)；其次根據宏觀經濟定量模型模擬就業培訓項目實施過程，確定方案，針對性評估方案實施對經濟變化產生的影響(Dares，1997)。在宏觀評估指標研究方面主要有兩類：一是關注失業率、青年失業率、長期失業率和非就業率等四個變量(Searpetta，1996)；二是關注政府就業服務提供程度、就業貧困群體的培訓項目、企業就業津貼和公共部門提供的就業機會等四個變量(Bellman，Hackman，1996)。還有一些學者認為政策類型(就業補助津貼和就業立法)、經濟周期(名義和實際價值差距)、體制和交易行為等都會對就業培訓項目效果產生影響。

迄今為止，國內在就業培訓項目評估的研究以中國社會科學院、國家發改委和楊宜勇的研究為代表。

中國社會科學院的王延中對上海市積極勞動力市場政策進行了跟蹤性研究。他認為，保證積極勞動力市場政策效果必須有以下五大措施：將擴大就業總量目標作為政策首要目標；完善就業培訓服務體系；多樣化職業培訓類型；開發“非正規就業”渠道；政府研究制定各類就業培訓項目和完善就業培訓補貼政策。其研究重點在于項目經驗總結，事先肯定了項目實施一定能夠帶來績效，并沒有對就業培訓項目績效評估方法和過程進行研究。

國家發改委一項研究表明，就業培訓政策效果有三個影響因素：項目認知程度、勞動力市場制度和項目實施工具(國家發改委宏觀經濟研究院課題組，2004)。課題組認為就業培訓項目認知度不夠是導致項目績效難以評估的重要原因。

由于積極勞動力市場政策實施時間較短且評估機制缺乏，國家和地區層面都沒有建議規范可行的指標體系和統計數據，因此政策評估效果非常有限(楊宜勇，2003)。

二、實證分析

(一)自變量設置

為了研究政府提供的就業培訓政策對失業者重新就業的福利改善程度，在變量設置方面主要有+方面的變量：個體特征層面、家庭和社會背景層面、政策宏觀就業政策層面。

1.個體特征層面的自變量。主要有年齡(a01)、民族(a02)、性別(a03)、戶籍類型(a04)、受教育年限(a05)、健康狀況(a06)和政治狀況(a07)。此7個變量的數據類型主要分為數值型和選擇型。自變量的變化情況直接影響到其對于政策層面就業促進政策的感知和滿意度。變量設置：民族變量“1”表示漢，“2”表示非漢；性別變量“1”表示男，“2”表示女；戶籍類型變量“1”表示城鎮戶口，“2”表示非城鎮戶口等。

2.家庭和社會背景層面的自變量。主要有所在省份、工作城市(a08)、家庭規模(a09)、35歲以下有穩定收入的人員數(al0)、當年家庭總支出(a11)、失業前單位屬性(b03a)和當前生活狀態(b02)。數據類型與個體層面自變量一致。變量設置：目前所在城市“1”表示省會城市，“2”表示地級市，“3”表示縣城，“4”表示鄉鎮，“5”表示農村等。

3.就業政策和實施層面的變量。主要有再就業單位屬性(b03b)、對就業政策了解程度(b07)、培訓組織單位(b14a)、培訓費用負擔者(b15a)和是否愿意自費參加更高層次培訓(b16b)。變量設置：“1”表示中央在本省的國有企業，“2”表示省屬國有企業，“3”表示市屬國有企業，“4”表示集體企業，“5”表示私營企業，“6”表示外資企業，“7”表示行政事業單位，“8”表示其他等。

(二)評估指標設置

為了研究政府提供的就業培訓政策的效果，基于前期的理論研究對評估指標進行設置，主要有七大指標。

1.就業率指標，主要是指享受或者參與政策層面就業促進政策后就業或者再就業比例，用以與非參與者就業率之間對比參考。指標計算方式及來源：參與培訓后的再就業率數據。

2.就業穩定度指標，參與者在接受政策性促進措施之后獲得的第一份崗位的持續周期，主要反映政策受益的效果。指標計算方式及來源：培訓后獲得的第一個再就業崗位的持續時間長度。

3.求職時間指標，用于反映在接受相關培訓后參與者求職技能的增強程度，用求職時間長短來衡量求職能力。指標計算方式及來源：

6。滿意度指標，主要是測量參與者在培訓后對工作滿意度的改善程度，包括對項目培訓、工作環境、工作技能和工作收入滿意度。滿意度指標計算方式及來源：滿意度=再就業工作滿意度(工資、環境、福利等要素的主管感受)。

7.就業改善信心指標，用以政策后期改善措施的依據測量，參與者對于項目改善福利的程度有自身的判斷。參與者在搜尋工作過程中的信心表現及對其工作搜尋質量的影響。指標計算方式及來源：就業改善信心=對未來就業改善程度的信心(工作質量提升概率、獲得福利提升的概率等)。

(三)實證結果分析

依據分析公式，運用stata10計算職業培訓項目的結果(以六省為例)，具體見表l。

1.就業培訓政策實施的差異度決定了參與群體的福利改善狀況。由于地區經濟發展水平和政府重視程度的不同，就業培訓政策的實施和監管程度也有所差異。所以在就業培訓項目評估指標中“收入”指標在六個身份中差異是最大的，也就說明了參與項目群體福利改善程度的重要衡量指標收入改變是直接受到項目可行程度和可實現性影響的。因此，項目設計和制定者要根據各個地區經濟發展情況，均衡各類指標的測度數據，最大限度改善參與者與非參與者之間福利差距，鼓勵更多群體進入項目實施范圍。

2.求職成本指標過高，顯示出就業培訓政策在減少再就業成本方面并沒有顯示出多大優勢。從數據回歸分析結果可以看出，求職成本系數最小的省份在就業培訓項目的設計和推廣方面取得很大成效，下崗失業人員參與項目比例較高且再就業效率也比較高，顯示出就業培訓政策效果。其他省份相對較高，參與和非參與群體的就業福利改善程度并不明顯，因此政府在項目實施后應積極尋求多渠道就業來保障培訓群體的再就業率，例如，自主開發項目投資、與企業合資辦廠和訂單式培訓項目等。

3.就業培訓政策整體實施效果較差。從六省的數據可以看出參與群體的項目滿意度都為負數，即表明他們對項目滿意度較低，實際表現為參與者中途退出或放棄等行為。主要有三個原因：一是政府項目推進者重視程度不夠，很多地方開展的就業培訓項目是以實施便利性為導向，而不是以主體需求為導向的。結果項目與實際需求差距拉大，既不能滿足政府預期，也不能解決失業群體再就業問題。二是就業培訓項目內容狹窄，培訓人員素質未達標。就業培訓是一項系統工程，既包括主體選擇也包括培訓人員選擇，但很多地區實施的培訓項目主講人為一些政府、高校人員，這與失業者就業心理和需求都不相符合，繼而導致了項目參與者以為培訓就是政府的一項形象工程，實施效果難以達到預期目標。三是宣傳力度不夠，就業培訓是一項民生工程，但宣傳范圍較窄，信息發布渠道也很有限，需求者難以第一時間了解政策和進展情況，所以項目參與度較低，也導致了項目實施效果不夠理想。

4.再就業率相對較低，很難達到改善福利的效用。就業培訓的最終目標是使失業群體重新走上工作崗位，即提高再就業率。數據分析得出，六個省份的再就業率都比較低，且有的省份就業率出現了負增長，即就業培訓卻降低了項目參與者的就業福利水平。這種情況會產生惡性連鎖反應，即參與者和非參與者就業福利水平無差異，參與者范圍會減少，繼而政府所實施其他就業復興項目也不會得到支持，導致最終失業群體整體就業福利水平降低。

5.就業改善信心指標表現較好，雖然就業培訓項目存在問題，但大多數參與者表明這種項目對未來就業前景的改善有幫助。六省數據都為正且大于1充分說明了政府推動的一系列民生工程都是具有效果的，失業群體參與項目以后繼續尋找工作的信心得到明顯改善，即使遇到困難，他們也會克服并且最終能找到合適的崗位。

三、政策建議

(一)建立中央地區聯動就業培訓支出管理機制

政府和地區應對近五年的就業培訓項目的支出進行移動加權處理，計算出就業培訓總支出資金。將其與當地GDP進行移動加權處理，確定政府支出是否夠力度，增加或減少支出來確定合理的就業培訓支持力度。結合GDP增長率、上年登記失業率、上年長期失業人員就業率，計算就業壓力系數，以作為就業支出資金總額的調節系數。從而建立就業支出資金與就業形勢的聯動機制。在試行后可以結合就業預警機制所確定的指標體系逐步完善。

(二)“分類”統籌管理就業培訓項目支出資金

分類預算與指導是指對就業支出項目劃分大類，初步確定不同類型項目預算比例結構，重點安排積極就業促進項目支出而適度控制消極保障性項目支出，在執行中進行大類內部調整，其權限下放地方，而大類之間的調整權限收歸中央財政管理。這里提出“分類”而不用“分項”的概念是因為分項管理過于煩瑣，而且如果完全貫徹分項管理可能會導致資金的管理過死，窒息了地方的積極性和主動性。

(三)跨地區、部門和群體的通用就業狀況數據鏈網絡建設

當前，我國公共就業服務信息網絡的不完善給就業政策決策、執行和績效評估工作帶來了極大困難。公共就業信息網絡體系的不完善主要體現在三個方面：一是就業支出資金財務和統計管理體系尚不完整、不系統；二是就業支出資金預算決算軟化、缺失和不透明，同時預算執行流程信息缺乏；三是就業支出資金統計系統銜接不暢。要根本改變這一情況，必須借助于現代信息手段開展網絡審計和核查，這需要增加財政、人力資源和社會保障部門、民政部門、企業管理部門之間的數據庫接口，建立完整的個人就業狀況數據鏈，并通過電子手段來進行就業支出項目的最終核實和問效工作。