藥監行政執法中組織調查與制作調查筆錄分析

北京市藥品監督管理局經濟技術開發區分局劉云杰 阮培軍

調查筆錄是藥品監督管理部門在藥品監督管理活動中，為了查清違法案件的案情，對案件當事人和其他相關人員進行詢問、調查情況和內容的書面記錄。調查筆錄不僅是實施行政處罰的重要依據和證據，其制作質量的好壞還直接關系到辦案質量和案件的正確處理，在藥品監管行政違法案件的查處中起著舉足輕重的作用。

目前，執法辦案中存在線索沒有跟進詢問，筆錄內容繁雜、層次不明、條理不清等問題。本文中，筆者試就組織調查和制作調查筆錄的有關要求與方法作一闡述。

1 調查筆錄的法律依據

在法律上，組織調查及制作調查筆錄的主要依據有《中華人民共和國行政處罰法》[1]第三十七條第一款“行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。”《藥品監督行政處罰程序規定》[2]第十八條“執法人員進行調查時，應當填寫《調查筆錄》。調查筆錄起始部分應當注明執法人員身份、證件名稱、證件編號及調查目的。執法人員應當在調查筆錄終了處簽字。調查筆錄經核對無誤后，被調查人應當在筆錄上逐頁簽字或者按指紋，并在筆錄終了處注明對筆錄真實性的意見。筆錄修改處，應當由被調查人簽字或者按指紋。被調查人拒絕簽字或者按指紋的，應當由2名以上執法人員在筆錄上簽字并注明情況。”這些條款明確規定了調查人員人數，出示執法證件、制作調查筆錄的程序等要求，但沒有提出明確的證據規則，在實踐中主要參照行政訴訟證據規則進行。《行政訴訟法》第三十一條明確規定證據分為書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄或現場筆錄等七種。結合調查筆錄特性，筆者認同將知情者的調查筆錄歸入證人證言，將當事人的調查筆錄歸入當事人陳述的觀點，即調查筆錄應屬于證人證言或當事人陳述。

2 組織調查的實施過程

組織調查可分為準備、過程、結束三個階段，每階段均有不同要求。

2.1 調查準備

2.1.1 安排人員、整理工具。《藥品監督行政處罰程序規定》第十六條規定：“進行案件調查或者檢查時，執法人員不得少于2人，并應當向被調查人或者有關人員出示執法證件。被調查人或者有關人員應當如實回答詢問并協助調查或者檢查，不得阻撓。”組織調查前，須組織2名以上具有行政執法資質的執法人員，主要詢問人員應具備相應的政治素質、業務素質和心理素質，符合對線索警覺、對調查者有耐心、自我控制力強、善于與被調查人溝通等素質要求。被調查人為女性的，應由女性執法人員進行或在場，禁止男性執法人員單獨調查女性被調查人。工具方面，應整理相應的執法文書等記錄工具，準備錄音或攝影設備，盡量對調查全過程錄音或攝影。

2.1.2 確定對象、調整順序。調查對象包括當事人和知情者。行政執法中，當事人由于與案件有利害關系，其陳述內容多為有利于自己或虛假的陳述，顯著特點是實與虛同在，真與偽并存。而知情者作為案件第三人，向藥監部門所作的陳述比當事人陳述更為客觀。因此，確定多個調查對象后，要按照先知情者后當事人的順序個別進行調查。這樣可以先掌握情況和證據，有利于對當事人開展調查。分組調查要及時溝通反饋情況。

2.1.3 了解案件及被調查人基本情況。調查人員在詢問前了解案件基本情況，在適當時機出示證據，可迫使被調查人作如實陳述。了解被調查人基本情況，便于判斷其與當事人的利害關系和陳述內容的真實可靠性。

2.1.4 選擇場所、控制時間。調查場所要求安全、保密，以便于調查進行。可以選擇被調查人所在單位、住所，也可以是行政機關單位或指定場所。實踐中，對當事人調查要盡量避開現場，選擇行政機關單位或指定場所；對知情者調查一般選擇案件現場、知情者所在單位或住所。考慮到知情者大多不愿意讓當事人或其他更多的人知道其配合調查的情況，或礙于情面而不能如實陳述，所以選擇調查場所時，可盡量避開現場，選擇附近保密性較好的場所。

對于調查時間，法律法規沒有明確規定。情況較為復雜的案件，可適當延長詢問時間或組織多次調查，但單次不得超過24小時，否則即屬非法拘禁。

2.2 調查過程 為保障調查筆錄的合法性和有效性，要注意調查筆錄的完整性，把握進行調查的技巧性。

2.2.1 確認身份、告知法律責任。詢問前，調查人員應主動出示執法證件或身份證明，表明執法主體身份；要求被調查人提供身份證等身份證明。當遇到被調查人為未成年人、聾啞人等特殊情況時，應當采取必要措施。

2.2.2 注意提問方式。詢問時不要提太細的問題，應當籠統地提問，覆蓋面要寬，讓被調查人充分地反映情況。如“請談談你單位經營假藥的有關情況”、“對該單位銷售劣藥的事你知道多少？”對于太細的問題，被調查人會拘限于提問內容回答，不能提供更多的情況。如“談談你單位購進批號為××、名稱為××藥品的有關情況”，則被調查人只能回復該藥品該批次的有關情況，而對其他情況不會詳實陳述。

2.2.3 由被調查人自由陳述。問題提出后，要耐心、認真傾聽被調查人的自由陳述，敏銳發現新線索，當陳述前后矛盾、不連貫時，不要急于打斷。自由陳述的優點：①表示尊重對方，有利于建立良好溝通關系；②內容連貫，有利于被調查人回憶；③陳述全面，有利于了解靠提問無法得知的情況。

2.2.4 針對性與跟進性提問。被調查人自由陳述后，要對缺漏問題、不夠充分的事實或前后有矛盾之處進行針對性提問。對一些需要特別強調的數據或重點情況，也可針對性抽出，要求被調查人確認。如針對購進時間、數量、銷售數量、價格、銷售金額、庫存等重點數據和情況，可針對性強調抽出，要求被調查人確認。對被調查人自由陳述中提供的其他違法事實或有價值的線索，應當進一步跟進性提問，擴大調查成果。如被調查人自由陳述中涉及多次購進同品種、同批次產品時，主要詢問人員要及時跟進提問，詢問具體購進次數、時間、數量等情況。

2.3 調查結束 詢問結束后，應確認陳述內容是否屬實，及時制作調查筆錄、請被調查人閱讀確認、簽字并注明日期。對閱讀有困難的，由記錄人員宣讀，被調查人確認。簽字應與身份證相符，被調查人為未成年人的，由到場的法定監護人簽字。

調查結束后，還要向被調查人說明提供情況的重要性，并表示感謝，如需要再次調查也可同時說明，以便建立良好溝通關系，在補充調查或發生行政復議、訴訟時，得到被調查人的積極配合。

3 制作調查筆錄嚴格遵循6點要求

調查筆錄制作方法有兩種：①即時記錄，按調查過程和被調查人陳述內容逐字逐句記錄。優點是與錄音及詢問過程同步進行，節省時間；缺點是內容繁雜，口語較多、易引起歧義，層次不清、常用“一問一答”模式。②整理記錄，根據即時記錄及錄音整理后記錄。缺點是時間較長、工作量較大；優點是條理清楚、層次分明，可以大篇幅記錄。實踐中，采用計算機制作調查筆錄，多采用整理記錄，現場手工記錄時，多采用即時記錄。制作調查筆錄有如下要求：

3.1 內容要全面。調查筆錄是對調查過程的詳實記錄，必須全面涉及調查人及被調查人基本情況、告知法律責任和權利的程序、調查人提問與被調查人陳述、被調查人確認陳述屬實等情況，真實反映整個過程。

3.2 層次要分明。調查筆錄應以被調查人自述為主，采用大篇幅記錄、用自然段分層次，避免“一問一答”記錄模式。這樣有利于按照事情發展規律記錄，使調查筆錄層次分明、條理清楚，也有利于閱讀者了解調查情況。

3.3 重點要突出。對關鍵性問題記錄時，要突出重點內容，強調該問題的重要性和對案情的關鍵性，由被調查人明確、肯定陳述。如部分針對性提問或跟進性提問，可以采用“一問一答”模式記錄。

3.4 詳略要得當。記錄案情要言辭精煉、詳略得當。記錄要注意“七何要素（即：何時、何地、何人、何事、何法、何因、何果）”的描述。對重要情節、時間、涉案物品的特征、數量、當事人目的、有無其他人員參與等情況要詳寫；對不屬于“七何要素”的內容略寫；對思想溝通環節、被調查人的猜想推測等無關情況均免記錄。對當事人回答確認行政執法人員身份、告知法律責任、確認陳述屬實的提問，記錄要簡單肯定。

3.5 用詞要準確。被調查人陳述有“口語”、“地方方言”時，記錄要作“書面語”、“普通話”轉換處理，如為了保留原語氣使用“口語”、“地方方言”的，必須增加解釋。如被調查人使用地方方言“呷藥”時，應記錄為“服藥”、“使用藥品”等普通語；如記錄口語“掂錢”時，要增加“掂錢就是找錢、借錢的意思”的解釋記錄。

被調查人因概念不清而陳述錯誤時，應向被調查人解釋確認，記錄正確概念。如被調查人將“保健食品”說成“藥品”時，應向被調查人解釋如何分辨該產品是“保健食品”而不是“藥品”，糾正概念錯誤，記錄應為“保健食品”。如將“保健食品”說成“藥品”時，應記錄為“保健食品”。

3.6 修改要確認。記錄有誤時，要按陳述內容修改確認。計算機制作時，可先修改，再打印簽字。手工制作調查筆錄時，對錯別字或少量文字，由記錄人劃線后修改，要求保持原字可辨認，修改處要由被調查人簽字確認；對大段文字或意思錯誤的，要在最后補充記錄為“上述調查筆錄第幾頁第幾行至第幾頁第幾行，記錄有誤，我的原意是……”等內容。

組織調查和制作調查筆錄的要求和方法在宏觀層面是相同的，但具體到每個案件、行政執法人員及被調查人、調查筆錄時，必定有所差異。筆者認為，唯其共性，才有探討要求和方法的可能；唯其個性，才有認真對待每一次調查組織、每一份調查筆錄制作的必要性。