現階段保健食品處罰法律適用問題探討

北京市藥品監督管理局石景山分局 唐華茂

隨著生活水平的提高，我國的保健食品市場在近幾年出現了爆發式增長的態勢。在保健食品市場迅速發展的同時，保健食品生產和銷售環節存在的眾多質量問題也逐漸顯現。

1 目前保健食品市場存在的主要問題

根據藥監人員多年執法經驗和石景山區市場狀況分析，筆者認為目前保健食品面臨的主要問題有：保健食品法律法規不健全，嚴厲打擊違法銷售行為缺少法律依據；假冒保健食品屢禁不止；保健食品虛假夸大宣傳嚴重；非法添加西藥成分現象時有發生；保健食品“打假”行業目的不純等。這些問題都給保健食品執法管理工作帶來了諸多的困難。

2 一個保健食品違法案件的三種處罰分歧

2011年5月，北京市藥品監督管理局石景山分局接到舉報信，舉報人稱該區某藥店經營的批準文號為衛食健字（2000）第0639號的保健食品、批準文號為衛食健字（1997）第398號的保健食品為不符合法定要求的違法產品，同時提供了一張貨值金額為248元的購貨小票，請求查處。接到舉報后，稽查人員對上述保健食品進行了網上查詢，查詢結果顯示為與衛生部數據庫中的信息不符。之后，對該藥店的現場檢查結果顯示，該藥店在進貨時沒有審驗供貨商的經營資格，未驗明產品合格證明和產品標識，未建立產品進貨臺賬如實記錄產品名稱、規格、數量、供貨商及其聯系方式、進貨時間等內容，且在檢查時，現場已無上述保健食品。為了進一步查明真相，稽查人員分別向上述保健食品的生產廠家所在地藥品監督管理局發出了協查函，協查結果為當地藥監部門證明：生產廠家未生產過上述保健食品。為此，稽查人員就此案件的法律適用問題進行討論，并產生了以下三種意見分歧：

2.1 該案適用《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第五條[1]《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第五條規定：銷售者必須建立并執行進貨檢查驗收制度，審驗供貨商的經營資格，驗明產品合格證明和產品標識，并建立產品進貨臺賬，如實記錄產品名稱、規格、數量、供貨商及其聯系方式、進貨時間等內容。從事產品批發業務的銷售企業應當建立產品銷售臺賬，如實記錄批發的產品品種、規格、數量、流向等內容。在產品集中交易場所銷售自制產品的生產企業應當比照從事產品批發業務的銷售企業的規定，履行建立產品銷售臺賬的義務。進貨臺賬和銷售臺賬保存期限不得少于2年。銷售者應當向供貨商按照產品生產批次索要符合法定條件的檢驗機構出具的檢驗報告或者由供貨商簽字或者蓋章的檢驗報告復印件；不能提供檢驗報告或者檢驗報告復印件的產品，不得銷售。違反前款規定的，由工商、藥品監督管理部門依據各自職責責令停止銷售；不能提供檢驗報告或者檢驗報告復印件銷售產品的，沒收違法所得和違法銷售的產品，并處貨值金額3倍的罰款；造成嚴重后果的，由原發證部門吊銷許可證照。

執法人員認為該藥店未按《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第五條執行，應按此條款進行處罰，沒收違法所得和違法銷售的產品，并處貨值金額3倍的罰款。

2.2 該案適用《中華人民共和國食品安全法》第八十七條第五款規定[2]《中華人民共和國食品安全法》第八十七條第五款規定：進貨時未查驗許可證和相關證明文件；由有關主管部門按照各自職責分工，責令改正，給予警告；拒不改正的，處二千元以上二萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停產停業，直至吊銷許可證。執法人員認為該藥店的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第八十七條第五款的規定，應該給予責令改正，警告；拒不改正的，處二千元以上二萬元以下罰款。

2.3 該案應按《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第三條處罰 《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第三條規定：生產經營者應當對其生產、銷售的產品安全負責，不得生產、銷售不符合法定要求的產品。依照法律、行政法規規定，生產、銷售產品需要取得許可證照或者需要經過認證的，應當按照法定條件、要求從事生產經營活動。不按照法定條件、要求從事生產經營活動或者生產、銷售不符合法定要求產品的，由農業、衛生、質檢、商務、工商、藥品等監督管理部門依據各自職責，沒收違法所得、產品和用于違法生產的工具、設備、原材料等物品。貨值金額不足5000元的，并處5萬元罰款；貨值金額5000元以上不足1萬元的，并處10萬元罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下的罰款；造成嚴重后果的，由原發證部門吊銷許可證照；構成非法經營罪或者生產、銷售偽劣商品罪等犯罪的，依法追究刑事責任。

▲藥監工作人員對化妝品經營企業進行日常監督檢查

2011年1月27日，國務院法制辦給國務院食品安全委員會辦公室綜合司《關于〈國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定〉適用問題的復函》（國法秘教函〔2011〕39號）中明確指出：在《食品安全法》公布實施后，《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（以下稱《特別規定》）仍為現行有效的行政法規。依照《立法法》第七十九條第一款的規定，法律的效力高于行政法規。據此，《特別規定》與《食品安全法》對同一事項的規定不一致的，適用《食品安全法》的規定；《食品安全法》沒有規定或者規定不明確而《特別規定》有明確規定的，執行《特別規定》的規定。生產經營中使用假冒保健食品批準文號的行為，可按照《特別規定》第三條予以處罰。

執法人員認為該藥店的行為符合銷售不符合法定要求產品的規定，故應按此條款進行處罰，即貨值金額不足5000元的，并處5萬元罰款。

面對三種意見分歧，經過深入學習法律，請示上級部門，最終達成一致意見：如果調查后產品質量沒有問題，可以按照《特別規定》第五條進行處罰，或者適用《中華人民共和國食品安全法》第八十七條第五款的規定。如果保健食品本身是不合格的，那就必須適用《特別規定》第三條，認定銷售不符合法定要求產品，故執法人員按《特別規定》第三條對該藥店進行了處罰。藥店對此處罰極度不滿，認為處罰額度過大，該案在執行處罰時遇到了困難。考慮到舉報人打假人員的身份，如處理不當將帶來嚴重負面影響，后執法人員經過耐心的工作，該藥店最終同意執行了此處罰決定。

3 保健食品執法呼喚健全的法律法規體系

雖然此案處罰決定已經執行，但依然給執法人員留下了困惑：執法難度大，處罰不是目的，應以說服教育為主，更好地規范保健食品市場秩序，但保健食品相關法律法規遲遲不出臺，遇到違法違規行為時只能套用《特別規定》的相關條款對企業進行處罰，處罰額度過大，企業很難接受。

為此，須盡快出臺保健食品相關法律法規，給執法人員以法律法規體系的支持，確保保健食品監督執法的公正、公平，保障群眾的合法權益。