中國城市增長(zhǎng)邊界研究現(xiàn)狀與發(fā)展建議

俞田穎，顧 娟，趙 潔

（蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215123）

城市增長(zhǎng)邊界（Urban Growth Boundary，簡(jiǎn)稱“UGB”）是西方國家應(yīng)對(duì)城市蔓延所帶來的嚴(yán)重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題而提出的一種技術(shù)解決措施和空間政策響應(yīng)。概念最早由美國的俄勒岡州塞勒姆市提出，是指城市土地和農(nóng)村土地的分界線。

1 國內(nèi)城市增長(zhǎng)邊界理論研究

（1）UGB設(shè)定的必要性。伴隨著中國高速推進(jìn)的城市化進(jìn)程，新的城市空間將不斷被拓展，尤其是珠江三角洲以及長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)密集的區(qū)域。這些地域由于土地開發(fā)強(qiáng)度過高、環(huán)境污染問題嚴(yán)重、耕地資源不斷被蠶食、資源環(huán)境約束凸顯，這與美國城市增長(zhǎng)管理政策出臺(tái)的背景較為相似。其次,UGB的設(shè)定在城市建設(shè)用地和農(nóng)用地的利用上設(shè)定了嚴(yán)格的分界線，可以從土地供應(yīng)、開發(fā)時(shí)間以及地理位置三個(gè)維度（數(shù)量、時(shí)間、空間）限制城市用地，使得UGB以內(nèi)的土地價(jià)值升高，根據(jù)資本替代規(guī)律，土地使用者將會(huì)加大資本投入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部土地的節(jié)約集約利用。同時(shí)，關(guān)濤等認(rèn)為在經(jīng)營我國城市土地的過程中若貫穿UGB理論，城市的發(fā)展將會(huì)更加理性。這是因?yàn)閁GB不與土地權(quán)屬性質(zhì)掛鉤，使得土地的所有者或使用者在買賣土地的時(shí)候更加慎重；并且，UGB在提高邊界內(nèi)的土地利用密度，最有效的利用現(xiàn)有城區(qū)內(nèi)和邊緣地區(qū)的土地，提高土地利用效率的同時(shí)保護(hù)了農(nóng)地。

（2）UGB的內(nèi)涵界定。從控制機(jī)制來看，中國目前的禁建區(qū)、限建區(qū)和城市建設(shè)用地邊界與美國的城市增長(zhǎng)邊界都是通過劃定城市發(fā)展邊界控制線，依靠區(qū)劃、土地開發(fā)許可證的控制和其他土地利用調(diào)控手段加以實(shí)施的，二者具有很大的相似性。因此，就廣義而言，中國目前的禁建區(qū)、限建區(qū)和城市建設(shè)用地邊界共同構(gòu)成了中國的UGB。但是也有學(xué)者提出，由于規(guī)劃城市建設(shè)用地邊界控制擁有更為明確的法律保障，因此，就狹義而言，中國的城市建設(shè)用地邊界構(gòu)成了中國的UGB。此外，由于禁限建區(qū)作為控制城市蔓延和保護(hù)土地資源的重要途徑與UGB內(nèi)涵一致，所以部分學(xué)者認(rèn)為禁限建區(qū)即為中國UGB。

從城市地理的角度來看，UGB與城市地域類型中的實(shí)體地域概念類似。城市的實(shí)體地域是指集中了各種城市設(shè)施，以非農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主題的城市型景觀分布范圍，相當(dāng)于城市建成區(qū)，這與UGB確定城市建設(shè)與發(fā)展區(qū)域內(nèi)容一致。

2 國內(nèi)城市增長(zhǎng)邊界實(shí)踐研究

目前在國內(nèi)各大城市的規(guī)劃中，已有一些城市開始嘗試運(yùn)用這一理念來引導(dǎo)城市空間增長(zhǎng)，包括禁限建區(qū)規(guī)劃與城市增長(zhǎng)邊界的劃定研究。 但是,從目前國內(nèi)的實(shí)踐研究可以看出，城市增長(zhǎng)邊界的實(shí)際劃定研究成果相對(duì)較少，且尚未形成統(tǒng)一和成熟的劃定UGB的方法。總的來說，存在以下三個(gè)方面的問題。

（1）由于城市增長(zhǎng)邊界的內(nèi)涵界定不統(tǒng)一，出現(xiàn)將禁限建區(qū)規(guī)劃或者生態(tài)帶保護(hù)與控制規(guī)劃等視作城市增長(zhǎng)邊界的規(guī)劃研究，它們其實(shí)都僅涉及UGB保護(hù)用地的一個(gè)方面或者部分，無法全面合理的劃定UGB。

（2）國內(nèi)關(guān)于城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的研究更多的集中于城市規(guī)劃的控制區(qū)內(nèi)的限建區(qū)部分，這樣雖然明確了一個(gè)城市的發(fā)展在總體規(guī)劃確定的范圍內(nèi)如何更好地保護(hù)城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的各類自然環(huán)境和城市資源，但對(duì)于在城市總體規(guī)劃確定的規(guī)劃期限內(nèi)，城市增長(zhǎng)的邊界線是否適應(yīng)城市未來的發(fā)展方面的研究比較匱乏。

（3）具體的UGB規(guī)劃方法較多是在3S的技術(shù)支持下，確定限建要素的類型以及其空間屬性，再分別針對(duì)單一的限建要素建立模型計(jì)算其限建強(qiáng)度，再把各個(gè)限建要素的分析結(jié)果按照權(quán)重疊加整合，最后根據(jù)綜合限建強(qiáng)度劃分不同級(jí)別的限建分區(qū)。

3 結(jié)語

通過以上對(duì)于中國城市增長(zhǎng)邊界研究現(xiàn)狀的闡述與分析，筆者認(rèn)為今后可在以下幾個(gè)方面進(jìn)行更為深入的探究。

（1）UGB的準(zhǔn)確定位，國內(nèi)雖然已經(jīng)開始關(guān)注城市空間擴(kuò)展的約束機(jī)制，但是城市增長(zhǎng)邊界的內(nèi)涵到底是綠帶隔離、或者紅線、藍(lán)線、黃線、綠線、紫線還是禁限建區(qū)、建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界等達(dá)不成共識(shí)。目前，結(jié)合中國國情，筆者認(rèn)為比較全面的是禁建區(qū)、限建區(qū)和城市建設(shè)用地邊界三者相結(jié)合而確定的城市增長(zhǎng)邊界，但是具體的研究大仍大多停留在前兩者，關(guān)于建設(shè)用地邊界的邊界方面比較匱乏。

（2）UGB的整合管理。城市的擴(kuò)張涉及了多個(gè)相關(guān)規(guī)劃，例如城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃等，UGB的設(shè)定已經(jīng)突破了現(xiàn)有的城市規(guī)劃體系，所以需要各部門協(xié)調(diào)，或者構(gòu)建一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、完善的UGB編制——管理體系進(jìn)行UGB的整合管理。然而，國土部門與規(guī)劃部門的關(guān)系一直未能清晰界定，造成發(fā)展無序，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃內(nèi)容重疊，嚴(yán)重影響整體功能的實(shí)施。

（3）UGB的法律基礎(chǔ)。目前，城市增長(zhǎng)邊界在我國還不具備法定地位，UGB的劃定在城市規(guī)劃編制辦法中未納入強(qiáng)制性內(nèi)容，僅有通過禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)的強(qiáng)制性內(nèi)容保證了部分UGB的實(shí)施。正因?yàn)闆]有法律保障，造成了部門之間協(xié)調(diào)困難，影響了實(shí)施效果。

（4）UGB的劃定方法。UGB的概念看似簡(jiǎn)單，但在美國的實(shí)踐證明，其貫徹實(shí)施是很復(fù)雜的。近年來各學(xué)者運(yùn)用GIS技術(shù)，結(jié)合地圖重疊法、因子加權(quán)評(píng)分法、模糊數(shù)學(xué)法、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等方法，綜合相關(guān)因子，對(duì)城市各類土地進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并由此劃定城市增長(zhǎng)的“剛性”邊界，對(duì)城市可建設(shè)用地和非建設(shè)用地進(jìn)行明確的劃分；而對(duì)于城市的建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模，即規(guī)劃者對(duì)于未來規(guī)劃期內(nèi)的擴(kuò)展邊界線劃定缺乏合理的方法，因而確定的UGB也難以確定，這便使得許多地方政府過高估計(jì)城市的發(fā)展速度。

（5）UGB的實(shí)施管理。就目前關(guān)于城市增長(zhǎng)邊界的研究而言，關(guān)于UGB的實(shí)施管理研究幾乎沒有。UGB的修正過程、方法、程序，UGB的執(zhí)行管理與監(jiān)督，UGB的實(shí)施影響評(píng)價(jià)等方面還未有涉及，可在詳細(xì)分析中國國情的基礎(chǔ)上結(jié)合美國的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步深入借鑒與研究。

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