世界主要海洋國家海洋綜合管理及對我國的借鑒＊

李雙建，于保華，魏 婷

（國家海洋信息中心 天津 300171）

世界主要海洋國家海洋綜合管理及對我國的借鑒＊

李雙建，于保華，魏 婷

（國家海洋信息中心 天津 300171）

文章從管理體制、法律法規體系、計劃于規劃等方面綜合分析世界主要海洋國家實施海洋管理的策略，歸納總結世界主要海洋國家施行的海洋管理體制的類型、特點，并重點從機構、法律法規和人才保障等方面研究并提出我國海洋管理的對策與建議，以期為決策層提供參考依據。

海洋國家；海洋；管理；借鑒

海洋管理是國家為了維護海洋管轄權，保護海洋資源和環境，組織各種海洋開發活動所進行的指導、協調、監督、干預和限制等活動。21世紀以來，主要海洋國家都在根據本國具體情況，結合世界海洋管理體制的新變化，重新制定或調整本國的海洋發展管理政策、規則和法律，擴大海洋管轄范圍。因此，研究主要海洋國家實施海洋管理的策略和施行的海洋管理體制，提出我國海洋管理發展的建議和對策，對于保障國家提高海洋管控能力，全面建設小康社會和民族偉大復興的實現，具有極其重大的現實意義和深遠的歷史意義。

1 世界主要海洋國家實施海洋管理的策略

1.1 美國

1.1.1 完善管理體制

20世紀70年代初，美國海洋管理體制屬于集中與分散管理相結合的類型，直到20世紀80年代初期，聯邦政府的海洋職責仍分布在10個部和8個獨立機構［1］。該時期出臺的海洋立法大多數缺乏一個國家海洋政策應體現的前后和內在的關聯性，缺少對其所涉及的其他方面問題的考慮。為此，20世紀80年代，聯邦政府的海洋工作開始滑坡，減少了對海洋計劃的財政支持［2］。20世紀90年代以來，美國開始改革現行的海洋管理體制，強化國家海洋綜合管理職能。1998年國會批準成立了由國家海洋大氣局、農業部、國防部、能源部、內政部和國務院等聯邦主要涉海機構負責人組成的海洋領導小組，負責起草了有關美國海洋和海岸政策現狀的背景文件。2000年8月底成立了“海洋政策委員會”。2004年在環境質量委員會設立（內閣）海洋政策委員會。2005年美國海洋政策委員會和海洋管理委員會共同發起聯合行動倡議，旨在繼續推進海洋政策改革，優化改革領域包括開展給予生態系的管理、強化海洋管理改革工作。2009年出臺的《國家海洋保護法案》提出了全面改革海洋行政管理架構的意見。

1.1.2 健全法律法規體系

美國制定的法律法規多于世界任何國家，根據聯邦管轄權限制定的主要管理法規有《海岸帶管理法》，這是世界上第一部綜合性海岸帶法。另外，還有《凈水法》《國家環境政策法》《漁獵協調法》《國家海洋污染規劃法》和《深海底硬礦物資源法》等。2000年通過了《海洋法》，為美國在21世紀出臺的新的海洋政策奠定了法律基礎。2008年通過了《近海與海洋綜合觀測法》。2009年立法提案《21世紀海洋保護、教育與國家戰略法》。

1.1.3 制訂計劃與規劃

20世紀90年代以來，美國制訂了《90年代海洋學：確定科技界與聯邦政府新型伙伴關系》《2000年美國海洋資源專題研究》《1995—2005年海洋戰略發展規劃》《美國海洋戰略計劃—NOAA 2005展望》《全國海洋經濟計劃：海洋產業對美國經濟的貢獻》和《回歸海洋：美國的海洋未來》（1998年）國家海洋政策報告等一系列海洋發展戰略規劃。進入21世紀，美國制定了《（2001—2003）大型軟科學研究計劃》，2001年公布了《新千年海洋科學》專題報告，2002年頒布了《海岸警備隊國土安全戰略》，2003年頒布了《2003—2008年戰略計劃》，2006年提交了《讓海洋更絢麗——海洋政策改革優先計劃》，2008年制定了《海洋與大氣局戰略計劃》（2009—2014年），2009年制定了《有效海洋空間規劃框架》，2009年初簽訂了反映美國北極政策的《國家安全總統指令第66號》和《國土安全總統指令第25號》。1.1.4 嚴格海洋執法

美國建有統一海洋執法隊伍，海上執法非常嚴格，海上執法主要由海岸警備隊負責［3］。海岸警備隊按海區負責執法，海上執法的主要任務是禁毒、漁業執法管理、環境保護和防止非法移民進出境等。執法監察主要依靠先進的設備、管理人員和發動志愿人員監視舉報。

1.2 日本

1.2.1 完善海洋管理機構

作為日本內閣大臣在海洋方面的最高決策性咨詢機構負責日本全部有關海洋科技與開發方面政策的制定，并敦促日本政府就有關海洋事務方面的問題做出決策［4］。海洋開發有關省廳聯席會作為政府部門的常設機構，負責海洋開發方針政策的實施。各有關省廳各負其責，各盡其職。各有關省廳通過制訂和實施相應的計劃和推進行動來落實海洋政策。

1.2.2 健全法律法規體系

日本不斷完善海洋法律法規體系，不失時機地制訂、修訂有關大陸架開發以及海洋漁業開發等管理法規［5］。據統計，日本與海洋開發有關的法律達107項，為海洋政策的落實和實施提供了法律保障。主要制定的法律、法規有《領海法》《專屬經濟區法》《漁業法》《海洋水產資源開發促進法》《關于歸制外國人漁業的法律》《關于海洋資源的保存及管理的法律》《海上保安廳法》《日本海洋基本法》和海洋建筑物安全地帶設置法。

1.2.3 發展海洋科技

自20世紀80年代以來，日本為形成具有很強研究實力和競爭實力的研究開發體系，采取建立了官、產、學一體化的聯合開發體系，得到了政府、企業和科研機構、大學的大力支持。此外，日本海洋開發產業研究會狠抓了基礎性調查研究和測繪、水情觀測技術改進、通用技術研究與開發等三大基礎工作和海洋生物資源開發、海洋能源開發、海底石油和天然氣開發、海洋空間利用等四大開發領域［6］。

1.3 俄羅斯

1.3.1 設立高級別海洋協調機構

俄羅斯于2004年6月11日成立了由政府總理、國防部長及各涉海部門高級官員組成的海洋委員會，該委員會的設立可以充分協調各部門對海洋資源、海洋戰略、海洋軍事、海洋國防、海洋外交和海洋交通等領域的有效管理，從而最大范圍地確保俄羅斯國家利益。

1.3.2 建立法律法規體系

俄羅斯不斷修改、完善和制定海岸帶和海洋管理的法規，極大地強化了對海洋和海岸帶資源的管理，使其在新的國際海洋秩序下，開發海洋有章可循，有法可依。主要法律法規包括《關于調整開發和加強水資源保護的措施》《關于大陸架的法令》《關于加強對有害人體健康或海洋生物資源的物質或其他廢棄物的海洋污染責任問題》《關于禁止船舶對海洋污染的措施》和《關于在大陸架上開展工作的程序和保護大陸架自然資源》第564號決議等。

1.3.3 注重參與世界范圍資源潛力的分配

俄羅斯參加了“國際大洋金屬”國際共同組織（參加國包括：保加利亞、古巴、波蘭、俄羅斯、斯洛伐克和捷克）。在該組織框架內實行世界大洋鐵錳殼礦產資源普查、勘探，并醞釀工業開發的可行性大型國際計劃。此外，俄羅斯非常注重在大陸架、世界大洋、北極和南極方面的綜合開發，尤其注重油氣資源的評估與科學開發，注重世界大洋公海區的聯合開發與參與。

1.4 加拿大

1.4.1 完善管理體制

20世紀90年代初，加拿大政府高度重視海洋管理工作。確立了漁業與海洋部作為管理和協調全國海洋事務的主管部門，統一負責全國的海洋管理工作。作為專職海洋管理職能部門，加拿大漁業與海洋部負責制定海洋政策和計劃；海洋立法；漁業資源的養護和管理；管理和保護海洋環境；維護海上安全、導航服務，破冰業務；漁業和海洋科學研究等。同時，也有其他一些涉海部門，如：自然資源部、環境部、運輸部、遺產部、印第安人事務和北方發展部等。1997年《加拿大海洋法》頒布，按該法規定，漁業和海洋部為聯邦管理海洋的部門，并授權漁業和海洋部與其他聯邦部門和機構、省政府、有關的土著居民組織、沿海各界及其他方面合作制定和實施國家管理河口、海岸和海洋生態系的戰略。

1.4.2 健全法律法規體系

在加拿大，已有的聯邦涉海法規數量近40個，包括《漁業法》《可航行水域保護法》《航運法》《沿海捕魚保護法》《捕魚和游船港口法》《沿海貿易法》和《航道保護法》等。其中，1996年通過的《加拿大海洋法》較為全面且綜合性強，該法明確了本國海洋管理機制，指明了未來海洋發展戰略方向，是加拿大今后指導其海洋工作的一部重要法規。

1.4.3 注重海洋管理能力的培養

在海岸帶和海洋管理能力的培養方面，加拿大始終處于世界領先地位［7］。例如：加拿大通過大學中的海岸帶和海洋綜合管理新的研究計劃對國內工作人員專門培訓，并為美國及海外的留學生和訪問學者提供海岸帶和海洋管理方面的大學培訓和能力培養活動。加拿大還通過國際開發署幫助發展中國家提高海岸和海洋管理能力。近年來，加拿大發展了若干技術保障系統協調工作，如海洋資源清單、數據庫、海岸和海洋GIS圖集以及生態系健康研究等，為海洋管理人才能力的培養提供了資料和信息。

1.4.4 加強跨邊界海洋資源管理

加拿大將國際合作作為處理跨邊界海洋管理問題的一個途徑。加拿大與美國和法國分別簽訂了合作協議，共同負責管理跨邊界的漁業資源，同時與美國簽訂了五大湖合作管理協議，共同管理五大湖水域資源環境。

1.4.5 統一海上執法機構

加拿大建有統一的海上執法機構——海岸警備隊，由海洋與漁業部領導和管理，主要負責海上交通安全與通信保障、搜尋和救助、海上溢油的應急處理和船隊的管理。

1.5 澳大利亞

1.5.1 組建全國海洋咨詢委員會（NCAC）

該委員會成員主要來自全國性團體、保護組織、工業和研究機構、土著居民、國家陸地咨詢委員會以及州和地方政府的代表［8］，委員會的主要職責是：向聯邦和有關聯邦政府部長提供咨詢，每年就海洋、海岸帶問題和聯邦政策的實施情況提交報告和建議，促進信息傳播和海洋資源合作。

1.5.2 以強化聯邦－州的合作方式落實海洋政策

建立澳大利亞和新西蘭環境與保護委員會（ANZECC）作為聯邦—州協商《澳大利亞海洋政策》實施的協調論壇。聯邦政府強調滿足各部門利益的必要性，并兼顧到采取統一的政府立場，以保障政策的落實。

1.5.3 重視法制建設

澳大利亞重視海洋法制建設工作［9］。領海、大陸架、專屬經濟區等基本海洋法律均已建立，同時針對國內現有海洋開發利用活動制定了相應的法律法規，主要有：水下土地法、海洋保護法（昆士蘭州）、南澳大利亞州海岸保護法、海岸帶管理法（南澳大利亞州）、大陸架（生物自然資源）法、大堡礁海洋公園法、大陸架（生物自然資源）修正法案、海岸帶管理法（新南威爾士州）和環境保護（海洋傾倒法）法等。

1.6 印度

1.6.1 健全法律法規體系

印度的海洋法規體系比較健全［10］，在海上航運、海關、海洋資源開發利用、海洋環保和海上犯罪等方面都有相應的法律法規。1976年頒布了“領海、大陸架、專屬經濟區和其他海區法”，1982年頒布了《海洋政策綱要》，1985年批準了《聯合國海洋法公約》，1991年頒布了綜合性海洋法規《海岸帶法》。

1.6.2 加強與周邊國家的合作

近年來，印度加快海軍建設，同時加強了與亞太地區的日本、越南和韓國等國的軍事合作［11］。2000年后，印度與日本不斷加強雙方在軍事等各個領域的合作；發展與東盟的全面合作關系；強化與越南、印度尼西亞和馬來西亞等國的防務合作，提高雙邊及多邊軍事交流力度，并簽訂了一系列合作協議，就增進軍事高層互訪等問題進行了磋商。

1.6.3 加強綜合管理能力建設

印度通過培訓推廣海洋管理知識和經驗，并在馬德拉斯建立了海洋管理項目局，同時，印度海洋管理研究所、國立海洋技術研究所、一些大學和咨詢公司也都積極參與海洋綜合管理工作，從而使印度的海洋綜合管理能力建設不斷加強。

2 世界主要海洋國家的海洋管理體制及運行機制分析

世界主要海洋國家海洋管理體制大致存在著3種管理類型，即集中管理型、半集中管理型和過渡管理型。

2.1 集中型的海洋管理體制

集中型的海洋管理體制代表性的國家主要包括美國、加拿大和印度等，該類國家海洋管理體制比較完善［12］，成立了專職的海洋管理職能機構，統一行使海洋管理職能，都根據本國的海洋法案和政策成立了海洋工作的高層協調機制；形成了統一的海洋體制；都頒布了國家的海洋基本法律，并在基本法律的框架下形成了比較完備的海洋法律法規體系；擁有全國統一的海洋執法隊伍，雖然職能略有區別，但都具有海洋、漁業執法管理、海洋環境保護和海洋權益維護等基本職能，并與軍方和其他執法部門建立了密切合作的關系。在實行集中管理的國家中，盡管各國海洋主管部門的職責范圍不盡相同，但國家的海洋綜合管理從組織上已經具備了現代海洋管理的基本特征，反映了這些國家實施海洋集中、綜合管理的客觀需要。

2.2 半集中型的海洋管理體制

半集中型的海洋管理體制主要代表國家是日本和澳大利亞等。該類國家雖然沒有專職的海洋管理機構，但都設立了高級別的海洋咨詢和協調機構，統一協調、處理海洋管理事務；通過制定和調整海洋戰略、政策，來強化海洋管理工作；都擁有統一的海上執法隊伍，能夠較好地處理和協調實施海洋管理過程中發生的問題和矛盾。

2.3 過渡型的海洋管理體制

過渡型的海洋管理體制代表國家是俄羅斯。該類國家沒有專職的海洋管理職能部門，海洋管理分散在較多的部門，沒有統一的海上執法隊伍，但正逐步實現全國性海洋工作協調機制，制定了海洋管理政策和法律法規，建立了海洋執法力量跨部門的合作與協調機制。

3 世界主要海洋國家海洋戰略及管理對我國的啟示

3.1 實施海洋統一管理

美國等主要海洋大國都設有高效的海洋管理職能機構和比較健全、完善的海洋管理體系，擁有統一的執法力量，海洋管理職能涵蓋了海洋管理的主要方面。我國政府中涉及海洋開發、保護和維護權益的部門較多，必須有一個層次較高，效力較強的海洋行政管理部門，協調各沿海地區和涉海各部門的單一利益，對海洋開發秩序和海洋環境保護實施統一、有效的調整、整治和管理，避免出現海洋資源衰退和環境惡化等嚴重問題，保證國家海洋事業可持續發展。

3.2 建立高層次海洋事務協調機構

目前，我國海洋管理僅靠海洋行政主管部門和各涉海部門，尚不能完全解決各海洋管理部門之間的工作協調關系。國外海洋管理實踐證明，設立國家的高層次的協調機構，才能更好地由一個海洋管理政府部門去組織、協調其他平行的涉海部門的工作。因此，通過設立國家高層次海洋協調機構是解決我國目前海洋管理分散性和突出矛盾的重要措施。

3.3 完善海洋管理法律法規體系

世界海洋大國無一例外都以海洋國際法為基礎，以國內海洋基本法律為核心，建立了完善的法律法規體系。因此，我國應以制定海洋基本法為核心，將符合我國國情的發展海洋事業的方針、政策、規劃和行之有效的重大管理措施以法律形式固定下來，逐步建立起既與國際海洋法公約接軌，又符合我國海洋管理實際的法律、法規體系。

3.4 創建人才保障機制

世界主要海洋國家通過國家級海洋研究中心、開放式大學海洋教育培訓以及各種海洋教育和培養計劃等，不斷推進海洋基礎和綜合研究，積極打造海洋領域頂尖人才。我國海洋事業的發展正是依靠大批獻身于海洋事業，努力進取，勇于創新的管理和科技人才支撐的。各級管理部門要在建立科技創新人才體系，推進科技創新人才評價制度，健全科技創新人才選拔管理機制等方面發揮應有的作用，為建設海洋強國提供優秀的科技創新人才和有力的智力支持。

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2010年度國家社科基金——主要國家海洋戰略調整對我國影響研究（10CGJ002）.