中美民間治安防范工作法治模式的對比與借鑒

高潔如

（北京政法職業學院，北京 100018）

中美民間治安防范工作法治模式的對比與借鑒

高潔如

（北京政法職業學院，北京 100018）

改革開放以來，人口流動性增強，犯罪率逐年上升，充分調動人民群眾的積極性，參與到治安防范工作中，改變公安民警孤軍作戰的現狀，是改善當下治安現狀的最好方式。動員社會公眾參與治安防范的活動，也是世界各國的普遍做法。對中國和美國民間治安防范工作的法治模式對比、兩國民間治安防范制度予以對比與立法借鑒，有助于完善我國的民間治安防范制度。

民間治安防范；鄰里守望；治安志愿者；治安承包

一、中國民間治安防范工作法治模式

上世紀五六十年代，戶籍制度等相關配套制度將人緊緊地捆綁在土地上，自發的人口流動規模小，居民關系、警民關系比較親密，出入為友，而且，在公安機關的組織下，成立了多種形式的群防群治組織，如治安保衛委員會、治安聯防隊等，這些組織發揮了重要的治安防范作用，這就是民間治安防范組織的雛形。

上世紀80年代，我國進行了大刀闊斧的改革，人口向東部發達城市移動，整個國家的人口動了起來，人口流動使居民之間關系疏遠，互相不熟悉，甚至連對門住的何人都不知道，“遠親不如近鄰”已成為歷史。原有的民間治安防范體系遭受很大的沖擊，急需建立符合時代特色的新型治安體系。

第一，治安志愿組織的成立。治安志愿組織根據不同的標準可以做出不同的劃分。根據發起者的不同，治安志愿組織可以分為自發的治安志愿組織和相關政府機構組織的治安志愿組織。根據是否發放報酬的不同，治安志愿組織可以分為無償的治安志愿組織和收取少量報酬的治安志愿組織。根據治安志愿組織發揮作用的不同，治安志愿組織可以分為義務反扒志愿組織、消防志愿組織、志愿巡邏隊等。

針對治安志愿者管理的法治模式各地做法不同，大致歸納起來是這樣的，綜合治理中心負責本轄區治安志愿者的總體組織、協調，完善各項規章制度，對治安志愿者隊伍工作情況進行監督和檢查；公安局負責全區治安志愿者招募工作各個環節的業務指導和志愿者后期管理及業務開展；各派出所負責對本轄區社區（村）治安志愿者開展工作進行具體實施，對志愿者進行有關巡邏防范知識、識別犯罪常識以及開展工作的技巧等業務培訓，增強志愿者的自我保護意識，負責統計、疏理、排查、處理志愿者上報的信息和線索，并與社區（村）共同對志愿者工作情況進行考核并提出獎懲意見；各社區（村）負責聯系社區（村）治安志愿者，與社區民警搞好結合，對志愿者工作情況進行記錄和上報，為志愿者工作考核提出意見。

至于治安志愿者的報酬問題，各地做法都不相同。有的地方不為治安志愿者提供報酬，有的地方對治安志愿者的管理團隊成員提供一定的補助，有的地方建立治安志愿者積分考核獎勵管理制度，按照積分提供報酬。

第二，治安承包機制的實施。治安承包是將經濟領域的“承包”概念引入治安防范領域，是指組織或個人通過競爭有償的承包特定地區治安防范任務，發包方對該組織或個人的工作定期進行考核和獎懲。治安承包機制實行了近24年,在有些地區蓬勃發展,在有些地區卻阻滯不前。同時,治安承包并沒有形成統一的模式,實施狀況仍處于混亂狀態,公眾與專家對其的評價也是褒貶不一。公安機關、街道辦事處、村民委員會、居民委員會、物業管理公司等機構可以委托組織和個人承擔治安防范和治安管理工作，例如，巡邏守候、安全防范、調解民間糾紛、治安情況信息收集、法制宣傳教育、流動人口暫住管理、出租房的登記與管理、防控路面違法犯罪,有的甚至還牽涉到對可疑人員進行盤問以及抓獲現行等。

治安承包制度實施多年，但并沒有形成統一的法治管理模式,實施狀況仍處于混亂狀態，公安機關(包括派出所)、村民委員會、居民委員會、鄉綜治辦、街道綜合治理委員會、街道辦事處和物業管理公司等機構可成為發包方，對治安承包者進行管理和監督。公安機關的角色定位也很混亂,公安機關可分別充當發包方、考核方、監督方等角色,有些地區的公安機關甚至同時擔任以上多種角色,造成其角色十分混亂,責權不明晰。

治安承包的經費來源各地做法不一，有的由居民委員會（或村委會、物業管理公司）和受益群眾各出一部分；有的由居民委員會（或村委會、物業管理公司）提供；有的受益群眾自己出資；有的由政府撥款，但大多數地區都是由受益群眾自己集資來承擔這筆費用。

二、美國民間治安防范工作法治模式

上世紀70年代，當時美國的犯罪十分猖撅，治安狀況十分糟糕。在這樣的社會背景下，警察開始調動民間力量參與治安防范，共同預防和打擊犯罪。警察采取了以下措施：

1.招收一定數量的市民志愿者參加警察的巡邏工作。通常，經過專門的培訓，市民志愿者可穿著特定的服裝巡邏，但并不配備槍支，一旦發現違法犯罪，市民志愿者要向警察報告，由警察作出處理。

2.實施鄰里守望或街區守望計劃。社區居民相互守望，互相幫助，共同監視本社區的治安情況，一旦發現違法犯罪，立即報告警方。明尼亞波利市曾于1987-1990年期間推出RECAP方案（即透過電腦協助以過濾出轄內少數戶包辦絕大多數案件之原因的有效預防犯罪方案），該市也因此而聞名全美，該市積極推動守望組織、鄉村俱樂部的成立，這是個由村里居民共同警戒、互相照顧的組織，他們互換預防犯罪的資訊，教育住戶，采取必要行動以遏制犯罪。當發生違法或可疑動靜時，住戶們即刻通知警察到場，此外，警察還訓練組織的領導人，教之以犯罪預防技術、組織村里居民的方法、領導技巧等。鄰里守望或街區守望計劃還包括組織社區居民巡邏隊，及時發現違法犯罪行為。巴爾的摩市警察局長Frazier自1994年上任以來，該市犯罪率連續五年下降，其中一項措施是組織市民巡邏。市民巡邏是扮演看守人的角色，在犯罪未發生之前就加以防范，巡邏時發現可疑人或事，立即報告警察。

3.改變警察的評價標準，重視治安防范工作。美國警察的評價標準從強調高破案率轉變為少發案的評價標準，從強調警察專業的特殊性轉變為重視警民合作，從警察單槍匹馬的行動轉變為發動群眾廣泛參與。1982年，詹姆斯·Q·威爾遜和喬治·L·凱令發表了論文《“破爛的窗戶”》。美國斯坦福大學一名心理學家進行了一項實驗:他找了兩輛一模一樣的汽車，把其中的一輛擺在中產階級社區，而另一輛停在相對雜亂的街區，摘掉車牌，打開頂棚。結果，放在相對雜亂街區的車一天就被人偷走，而放在中產階級社區的那輛車一個星期都無人問津。后來，心理學家用錘子把那輛車的玻璃窗敲了個大洞，結果僅僅過了幾個小時，汽車就不見了。以這項試驗為基礎，詹姆斯·Q·威爾遜和喬治·L·凱令提出了“破爛的窗戶”理論。“破爛的窗戶”這一概念代表了威爾遜和凱令對無秩序行為、鄰里關系淡漠和犯罪之間的聯系的論述和總結。他們認為，一扇破爛的窗戶任其破損而不加修理是人們不關心其財產的象征。長此以往，會使其他居民也不關心自己的財產，進而造成惡性循環，即房屋破損嚴重，房主開始搬遷，居民樓變成了出租房，房屋由一戶居住變為多戶居住，有些房子甚至被遺棄。隨著該地區居民收入狀況的下降，商店會關閉，資產也開始貶值。逐漸地，社區的犯罪就會增加。他們指出，警察打擊犯罪的能力是有限的，所以，警察應在社區最早出現無秩序行為和鄰里關系淡漠的跡象時，就充分調動民眾的積極性，共同進行治安防范。1982年，丹尼斯·羅森鮑姆在《美國的社區預防犯罪戰略》一書中，論述了街頭巡邏等集體性預防措施的優勢，指出了群眾自發性組織在維護社區治安穩定中的重要作用，強調官方和民眾兩方面的預防犯罪措施及相互補充和配合。提出依靠群眾、發動群眾開展治安防范工作，改變警察孤軍作戰的被動局面。

三、中美民間治安防范法治模式的對比與立法借鑒

中美普遍重視調動民間力量參與治安防范工作，然而在具體做法上還是有很大的不同，我們從以下幾個角度對比中外民間治安防范法治模式的不同：

第一，宣傳力度不同。在美國，居民對民間治安防范工作的認知度非常高。通過張貼民間治安防范宣傳畫，發放治安簡報，召開治安警民聯系會議等，民眾熟悉民間治安防范制度。相比較而言，我國的民間治安防范工作做得悄無聲息，民眾對這一制度并不了解，也不知道自己在受保護。

我國應當加大對民間治安防范工作的宣傳力度。群眾對“民間治安防范”這個概念很陌生，更不知道民間治安防范工作的具體內容，只把治安和警察聯系在一起，不知道自己也能直接參與到治安防范工作中。我們應當大力宣傳民間治安防范的工作內容和取得的成效，讓群眾意識到，警察不在的地方，還有民間治安防范力量的存在，自己時時刻刻都受到保護，提高群眾的安全感，同時給違法犯罪分子起到震懾作用。

宣傳方法多種多樣，在社區張貼宣傳畫，在自家的物品上刻字等。在社區顯眼的地方張貼民間治安防范宣傳畫。宣傳畫可以是多種形式，漢字標語、圖案標牌等均可，讓居民熟悉民間治安防范工作，對違法犯罪也有一定的威懾作用。在自家貴重物品上刻上符號或名字，對被盜物品的銷贓構成一定的阻礙。定期召開警民聯系會也是不錯的宣傳方法。片區民警定期召開警察和民間治安防范力量的聯系會議，通告近期本地治安狀況，提出注意事項，如果財力允許，還可以印發治安宣傳資料，由民間治安防范力量散發到群眾中去。

第二，民間治安防范組織的性質不同。美國民間治安防范組織是一種民間的自發性組織。警察僅起協助作用，警察對守望互助組織的成員進行培訓，教之以治安防范的技能，而起主體作用的仍然是守望互助組織。我國的民間治安防范組織具有很強的半官方色彩。中央有綜合治理委員會，地方有各級社會綜合治理組織，民間治安防范組織是在政府的引導和支持下工作，政府相關部門通力合作，齊抓共管。

在我國現階段，民間治安防范組織的半官方性質更利于其蓬勃發展。民間組織的發展在我國起步較晚，民間治安防范組織更是如此，從上世紀80年代才剛剛起步，民間治安防范組織的運行需要大量的人力、財力、物力，而現階段群眾對民間治安防范工作普遍缺少熱情，不愿將自己的時間和精力投入這項工作，需要國家的支持。只有在各級政府的組織、管理、引導下，我國民間治安防范工作才能迅速站穩腳跟，并發展壯大。

第三，民間治安防范組織的作用不同。美國民間治安防范工作一直是以預防犯罪為主，鄰里守望制度也只停留在發現犯罪的階段。而在中國，有的民間治安防范組織的工作不僅僅停留在預防犯罪的階段，還直接參與到打擊犯罪的過程中，比如義務反扒志愿組織，對在商場、公交等公共場所的有盜竊傾向的人員進行跟蹤、監視、揭發、扭送等。

民間治安防范力量在法律上并不享有抓捕犯罪嫌疑人的權力，所以，在是否參與打擊犯罪工作中，還應當保持慎重，避免走入違法、侵權的雷區。況且，如果民間治安防范人員在打擊犯罪的過程中受傷，甚至死亡，卻沒有相關的醫療福利政策予以保障，當事人利益受到損失，不僅如此，這類事件也會影響其他人參與民間治安防范的積極性。所以，民間治安防范組織的功能還應當限定于這樣的領域：預防犯罪的發生，如果發現犯罪線索，及時報告給警方。

第四，警察的評價標準不同。警察的職能有兩項：治安防范和打擊犯罪。美國近些年來越來越重治安防范工作，比如，許多州的警察協助社區凈化公共環境。明尼亞波利市在這方面推出零犯罪多元租房方案，也取得了很好的社會成效。這個方案是為了確保房東提供安全及高品質住房所設計的，分為三個階段，首先是八小時的講解課程，其次是每棟房屋的環境設計與安全評估，并提出改善方案，最后是納社區房東為村俱樂部會員。

我國對警察的評價往往更關注于案件的偵破能力，顯然這一標準已經過時了，我們應當將治安防范與打擊犯罪并重。我國已經意識到民間治安防范工作的重要性，要求廣大民警支持這項工作，然而，我們發現民警對這項工作熱情不高，他們更熱衷于偵破案件，這是現有警察評價標準所致。警察評優、晉升量化考核標準過于側重打擊犯罪的能力，也難怪警察忽視治安防范工作，對民間治安防范工作更提不起興趣。所以，建議在各項考核中要加入對治安防范工作的打分和評價，把民警對民間治安防范工作的支持計入日常工作量。

第五，民間治安防范組織的細化程度不同。美國警察機關還根據社區內存在的影響社會治安的問題，推動社區成立諸如毒品矯治咨詢機構（負責對吸毒人員提供咨詢和治療）、妓女健康教育班（負責對社區內賣淫人員進行健康教育，使其改掉惡習）、職業培訓機構（負責對無業和教育水準較低以及有犯罪記錄的人提供無償的職業培訓，使其掌握一技之長，增加就業機會）、教士聯合會（主要致力于打擊街頭毒品交易，利用宗教信仰勸誡從事毒品交易的人）等機構，協助警方解決社區治安問題。社區工作人員如果發現有犯罪傾向的人，可以在其未犯罪之前主動與其交流，說服他們從事社區組織的各種健康活動或參加治療，并將有關情況及時報告警察。我國民間治安防范組織比較籠統，沒有細致劃分。

民間治安防范工作涵蓋面非常廣，為了更好地維護社會治安，可以將民間治安防范工作分門別類，針對特定的工作類別，比如未成年人犯罪，成立專門的工作小組，深入研究這類違法犯罪的特點，尋找預防方法，更好地完成工作任務。

第六，立法模式不同。美國是英美法系的代表性國家，是典型的不成文法系國家，對民間治安防范工作沒有統一的法典進行規范。我國是大陸法系國家，是成文法系國家，在民間治安防范力量的立法方面，我國往往是以規范性文件的形式出現。2003年公安部、團中央發布《關于在全國實施“維護社會治安志愿者筑城行動”的方案》的通知，各地也積極頒布地方規范性文件，江蘇宿遷市公安局印發《宿遷市治安志愿者積分考核獎勵管理辦法（試行）》通知，北京順義區綜治辦制定出臺了《順義區治安志愿者星級管理辦法》，等等，而對于治安承包形式，則沒有具體的規范性文件進行調整，只是由發包方和承包方簽訂合同，約定承包內容以及雙方的權利義務。總體來說，民間治安防范力量的立法規格不高，制度不統一，制定主體多樣化，規定內容相互交叉，不利于民間治安防范力量的健康發展。

為了民間治安防范工作的健康有序發展，需要完善我國民間治安防范力量的法律體系。我國有關民間治安防范工作的立法實施多年之后，已經積累了相關立法經驗，現在需要中央頒布統一的法律加以規范，將地方成功的立法經驗加以保留，并向全國推廣，對已發現的問題和不足，及時修正和補充。

四、中美民間治安防范工作面臨的共同的問題及應對舉措

中國和美國民間治安防范工作遇到的一個共同的難題和挑戰：如何提高民眾的參與熱情。美國民間治安防范工作往往是虎頭蛇尾，開始時轟轟烈烈，過段時間，民眾的參與熱情逐步減退，警察把精力投入其它工作，警民治安聯系會議召開的次數也越來越少。中國也同樣面臨這個問題，民眾對治安防范工作的熱情不夠，抱有“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的心態，對社區治安漠不關心。另外，人們工作節奏加快，工作壓力增強，很少有時間和精力投入民間治安防范工作中，人們對名與利的追逐和熱愛，無暇顧及無名無利的民間治安工作。

如何解決困擾中美兩國民間治安防范工作的難題，筆者認為這是一個系統工程，需要全社會上下共同努力，在現有狀態下，可以先從以下幾個方面嘗試和努力：第一，把對民間治安防范工作的監督和指導計入民警日常工作量，加強考核。這個觀點在前文已經提到。第二，吸收退休警察、軍人等人員參與民間治安防范工作。退休人員有充足的時間和精力投入民間治安防范工作中，退休警察和軍人具備很好的業務素質，可以提高戰斗力。這里需要強調一點，民間治安防范組織人員年齡構成應盡量年輕化。退休人員可支配時間充足，可隨著年齡的增長，體力等各方面下降，如果在一個民間治安防范組織中，人員過于老齡化，勢必影響工作成效。第三，表彰、獎勵先進，名利兼收。對先進個人和先進組織，政府要表揚和獎勵，新聞媒體要多方報道。民間治安防范工作具備了名和利兩個要件，會吸引更多的人參與到這項工作中。這里所說的獎勵，可以是各種形式的獎勵，金錢獎勵只是其中一種形式，還有，免費旅游，子女升學政策照顧，住房政策傾斜，醫療保險等等。第四，設立民間治安防范工作基金。民間治安防范工作具有一定的危險性，參與人員因公受傷、犧牲，除了享受正常的醫療保險外，民間治安防范工作基金為其提供一定的補貼。第五，單位員工參與民間治安防范工作，給予一定的政策支持，比如稅收減免等。單位從中獲益，也會支持鼓勵員工參與民間治安防范工作。

A Com parative Study on the Civil Public Security W orking M odes Between China and the United States

GAO Jie-ru
(Beijing College of Political Science and Law,Beijing,China,100018)

Since the reform and opening-up,both the fluidity of population and the crime rate has always been on the rise.It is the best way to fully mobilize the enthusiasm of people to participate in the work of public security prevention,so as to change the situation of police’s fighting in isolation and to improve the present public security status quo.The mobilization of public participation in public security activities is also very popular all over the world.Through the introduction of Chinese and American civil public security working mode and a comparison of the two countries’civil security system,this paper hopes the two countries to learn from each other and China will thus perfect our civil public security prevention system.

civil public security prevention;the neighborhood watch;security volunteers;public security contract

D631.4

A

2095-1140（2012）02-0115-04

2012-03-01

高潔如（1981- ），女，內蒙古包頭人，北京政法職業學院講師。

王道春）