荷蘭警察制度評述

譚家烜，翟立斌

（西南政法大學，重慶 401120）

荷蘭警察制度評述

譚家烜，翟立斌

（西南政法大學，重慶 401120）

荷蘭是一個人口密度大的西歐小國，也是開放程度最高的國家之一，但是卻能常年維持極低的犯罪率和穩定的社會治安，這與它高效有力的警察制度不無關系。通過進一步了解比較荷蘭的警察制度，吸取其警務系統建設的先進經驗，能有助于推進我們正面臨的警務改革工作。

荷蘭；警察；制度

荷蘭是一個君主立憲國家，在民主、開放、發達的政治制度下擁有一支高效且強有力的警察隊伍，以達懲治犯罪，維護治安之目標。筆者在此從荷蘭基本組織制度、領導決策、權責分配、人事教育等各方面做比較分析，資以我國警務改革工作以借鑒。

一、荷蘭警察組織制度

（一）荷蘭警察的二元化組織模式

荷蘭現有警察機關的設置依據是《1993年警察法》。在該法頒布之前，荷蘭警力共劃分為國家警察部隊和148支地方警察部隊。《1993年警察法》對警察的組織和職能結構進行了重組，主要目的是提高警察在打擊跨地區犯罪、跨國犯罪和國際（有組織）犯罪方面的效率和有效性。

按照美國人亨特有關警察制度三種類型的劃分，荷蘭警察體制屬于集中與分散結合型，即警察權力來自法律和地方政府，通常中央警察力量與地方警察力量各行其責，警察主要任務是打擊犯罪，提供社會福利性服務以及行政等三種職能。這種體制采取了國家和地方共管的方法。這樣既消除了公民對國家警察機構濫用權力的擔心，還提供了比分散體制更有效果的警察組織，行動更有效率，工作更為統一。[1]這也是荷蘭政治體制和歷史傳統的體現。荷蘭警察系統主要呈現為二元化的特征：荷蘭的常規警察部隊可以分為國家警察、地方警察和荷蘭皇家憲兵警察三種類型，其中常規警察共有約48，000名雇員，其中約33，000名是執行警官，擁有犯罪偵查權。[2]

（二）荷蘭地方警察

荷蘭全國共分為25個警察轄區，每個警區都設有一支自己的警察部隊，在行政上受該警區內最大市鎮或最重要市鎮的市長或鎮長領導，該警區其他市鎮長則是監督委員會的成員，不過，監督委員會的權力極為有限。地方犯罪偵查部門（Regionale Recherche Dienst）是地方警察部隊的一個組成部分，但有著獨立的地位。地方犯罪偵查部門擁有大約8，000名警官，包含了各種專業機構（例如犯罪情報部門）。刑事警察的主要任務為主動或者根據公眾舉報偵查犯罪行為。由于犯罪行為總量較高，警察的大多數時間都被用于情報整理工作。因此，多數城市的地方警察往往都不能為傳統的偵查工作提供足夠的實踐，對已登記案件的偵破率也逐漸下降至目前的約16%。

（三）荷蘭國家警察

荷蘭國家警察是由內政和王國關系部部長領導下的中央性質的警察力量，其主要核心任務可分為：第一，獨立任務；第二，支持任務；第三，協調任務。

首先，國家警察的獨立任務的行使直接有助于維持社會的安全和治安。例如有國家影響力的刑事調查和司法部長指定的保護皇家宮邸和成員等等。其次，國家警察有責任對地方警隊提供支持和幫助，比如在發生災害，復雜事故，群眾示威和大型活動中的裝備部署、技術和專門人才。當然這種專門人才或資源部署須經過地方警隊或主管機關的指示，如市長或檢察長，并且該警隊是在執行警務活動中進行請求援助的。最后，在跨越區域界限的協同合作任務中，國家警察扮演著協調的作用。它充當一個在刑事司法當局、特別調查機構和國外對口機構之間的協調聯系機構。例如，國家刑事情報部門協調災害鑒定小組和刑事調查部門的部署。

國家警察系統由各種不同的警察機構組成，它們分別是：1.高速公路警察；2.水上警察；3.鐵路警察；4.航空警察；5.騎警和警犬部；6.業務支持和協調部；7.皇家和外交保護部；8.后勤處；9.國家刑事情報局；10.國際網絡部；11專門調查部；12.國家刑事調查處。

（四）荷蘭皇家憲兵警察隊

荷蘭除了民事警察外，還有一個軍事警察部隊被稱為皇家憲兵隊。目前，皇家憲兵隊是個有軍事地位的警察組織，由國防部管轄，但主要工作是由司法部、內政和王國關系部指導的。自1814年成立以來，該警隊一直堅持三個國際知名的原則：第一，“憲兵”原則，即它應包括軍事人員，是一個安全力量，并駐扎在軍營。第二，“騎馬”原則，現在演化成強調靈活機動原則。第三，“兵營”原則，則是指迅速采取部署。

荷蘭皇家憲兵警察隊主要履行下列職責：1.援助國家警察；2.護送和保護北約車隊；3.打擊非法移民；4.打擊國際犯罪活動；5.保衛國家邊境；6.守衛王宮和首相官邸；7.荷蘭武裝部隊有軍事警察的職能；8.防暴控制和保安；9.保衛所有民用機場，特別是斯希普霍爾機場；11.貴賓貼身保護，包括王室和政府高級官員。

（五）其他警察部門

在常規警察機關之外，還有一些其他的刑事執法機構，它們是地方或國家政府機關的一部分，也有權偵查和調查特定種類的罪行。例如在國家這一層面上，國家稅務部的關稅與消費稅調查局以及社會事務與就業部的勞工關系巡視員，這些特殊的機構都只能就與這些部門直接管轄事務有關的犯罪行為行使偵查權。

二、荷蘭警察領導體系

在中央和地方集中和分散的組織模式下，荷蘭的國家警察、地方警察和荷蘭皇家憲兵警察分別隸屬于不同部門的領導。其中國家警察部隊和地方警察部隊最終都受荷蘭內政和王國關系部部長的領導，而皇家憲兵警察則隸屬于國防部領導。內政與王國關系部部長和司法部長共同對荷蘭全國警務質量負責，特別是當警察行使偵查職能時，受司法權力代表的檢察官的領導，因為荷蘭是一個檢察為主導的偵查體制國家。[3]（見下圖）

不過，總的說來，內政和王國關系部部長對地方警察部隊的領導是一種比較松散和疏遠的領導，也就是說，他將其對地方警察的干涉主要限定在“切實必要”之時。可見，總體而言，荷蘭警察組織仍然是以地方化（地方警察）和部門化（軍事警察）為主，內政和王國關系部部長對地方警察的領導權并不是一種實質性的具體業務方面領導權。盡管如此，內政和王國關系部對全國警務的影響力還是不可估量的：

一方面，內政和王國關系部部長擁有廣泛職權，包括捍衛憲法、維護民主政體之法律規則、確保有效之公共管理、協調城市政策、促進公共安全并集中管理警察部隊、提升服務公民的質量、協調公務人員的人事管理以及協調荷蘭本土與外島的合作等。內政和王國關系部部長有權制定地方警察的財政管理、選任條件、武器和制服等方面的規范。內政和王國關系部部長還有權任命高級別警官例如警察局長，促進他們在中央這一層級上的聯絡，同時內政和王國關系部部長還負責在各地方間分配警察預算，監控地方的財政管理活動。

另一方面，內務部下設了眾多全國性的警務機構或者具有警察職能的半自治機構。其中最為重要的是國家警察機構（Korps Landelijke Politie diensten，簡稱為 KLPD）和國家情報與安全局（Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst， 簡 稱AIVD）。KLPD執行全國性的特殊警務，負責收集、管理、分析和分配情報信息并提供其他警務援助。KLPD還負責王室和其他重要人物的保衛工作。根據《2002年荷蘭情報和安全法》，①見中顧公安國安網，news.9ask.cn/gaga/gaga/201105/1192128.shtm l 2011-5-16。荷蘭組建了國家情報與安全局（AIVD），該部門對國家安全和民主憲政秩序負責。為實現這一目的，AIVD收集那些涉嫌對民主法律秩序、國家安全或其他國家重大利益構成威脅的個人和組織的情報。AIVD也收集其他國家情報，以便深刻把握那些可能對本國安全不利的熱點問題或潛在的熱點問題。與這些任務相匹配，法律賦予了AIVD廣泛的特殊權力。

三、荷蘭警察權責配置

（一）荷蘭警察的任務

《1993年警察法》第2條明確規定了警察的作用：“警方的任務是，服從主管機關，并按照適用的法律規則，確保有效的執法和提供那些需要的援助。”一般來說，警察的核心任務是：第一，巡邏街道和其他公共場所；第二，維護社會秩序；第三，調查刑事罪行；第四，在緊急情況下提供援助。法律秩序的實現包含了刑事執法、治安和提供司法服務。在貫徹法律秩序時，警察服從于市長的權力，后者可以就此發出指令。在刑事執法和提供司法服務時，警察的行為服從檢察機關的要求。刑事執法包含了有效預防、制止和偵查犯罪等方面。檢察機關可以在刑事執法上對警察發出指令。一名警官的管轄權其實不限于其所在地區，但是通常他會把自己的行為限定在他受雇的地區。為了完成司法服務，所有高級警官都具有檢察官輔助者的身份。基于這種身份，他們可以協助檢察官完成某些任務。

在治安任務和刑事執法任務之間并沒有明顯的區分。因此，警察的行動應當聽從誰的指令，這并不總是那么明確無疑。為此，擁有地方警察行政管理權的市長常常會見地方警察局長和地方檢察機關檢察長或檢察長助理，商討各項問題（例如投入警力打擊地方犯罪、提高地方安全水準等）。

在涉及發現和偵查犯罪行為的任務時，警察被賦予了特殊的法定權力，如逮捕、拘留、查封等。有些權力只能由已經被指定為檢察官輔助者的高級警官行使。輔助者并非檢察機關之一員，法律也沒有授予他們檢察官的權力。但是法律授權他們采取強制措施，例如搜查和拘留。警察可以在執行警務時使用武力，也可以出于安全的需要搜查人身。根據警察法，警察還有權通過監控或當眾對人拍照方式有限干涉個人隱私。[4]

（二）荷蘭警察的監督

警察責任如此之大，而且往往直接關系公民個人財產和人身利益，因此，如何監督警察行為并促使其完成法定目標，這也是法律面臨的重大課題。在荷蘭，因為檢察官對犯罪偵查負終端責任，所以檢察官有義務確保警察在偵查過程中遵守所有法律規則和程序。形式上，檢察官就是上級偵查人員。然而，實際上，警察在事先并沒有和檢察官商量的情況下就對絕大多數案件作出了處理，他們僅就特別重大的案件向檢察官征求指示。此外，在特定的案件偵查中，為使用強制措施，警察也會征求檢察官或預審法官（the examining magistrate）的批準或合作。不過，即便征詢意見，往往也是較為抽象的意見，目的是確定某些犯罪類型的偵查策略和特殊偵查方法（如使用秘密警察、臥底等）的適用問題。之所以形成這樣一種狀態，是因為檢察機關的能力有限。必須認識到，在偵查技術和策略方面，警察比檢察機關掌握著更多的專業人才和專門技能。[4]

直到最近，檢察機關也未能恰當地發揮其監督作用。警察在其偵查活動中享有過度的自主權，尤其是在有組織犯罪的偵查中。國會關于警察偵查的調查委員會1996年提交的報告表明，警察廣泛地使用了非法秘密警務措施。報告指出，在使用這些手段時，“無責任即無權力，無義務即無責任”（no competence without responsibility，no responsibility without accountability）的黃金法則被置之度外。導致這種現象的主要原因在于：立法疏漏，缺乏明確的法律規范；缺乏檢察機關的監督；警察機關管理不善；警察犯罪偵查部門的相對獨立助長了這種情形，它們的偵查行為不是被封鎖——僅由公訴人在法庭上公開——就是一直保密。基于該報告以及隨后在國會進行的辯論，2000年出臺了警察偵查方法方面的法律規則。此外，1999年對檢察機關的重組也是以增強其對警察的監控力為目的的。

四、荷蘭警察的人事制度

（一）荷蘭警察的就業條件和法律地位

對于警察，荷蘭政府有特別的條例，規定警務人員的就業條件。從中央政府開始，教育、司法、國防、市政當局、地方當局、航運、高校、教學醫院、高等職業教育和研究機構等給予了便利的條件。作為警察部門的負責人，內政和國王關系部長與中央集體協商委員會協調關于CGOP的就業條件和法律地位。該組織是由四個國家警察工會組成，即荷蘭警方聯盟，ACP警察聯盟，荷蘭警察總協會和中層和高級警官協會。這些工會一共代表約80%的警察人員。必須在CGOP和內政部長達成一致的基礎上才能對警察的就業條件和法律地位進行更改。警方人員法律地位的規定是屬于次級立法。

警隊的管理者（作為警察的實際雇主）和內政與王國關系部部長（部門雇主）密切合作，以實現CGOP基礎上的就業條件條款。這種合作，體現在一個公約之上，為警察的明確統一作出了貢獻。一個警察部隊也可以就關于法律地位和就業條件，在地方集體協商會上與警察工會自行協商。這可能會受到極大關注，例如，如果涉及有關警察部門改組的福利或協議涉及的法律地位。

在荷蘭，雇員都有權參與由高層組織的戰略決策工作過程。建立工會組織是由法律規定的（工會法），由本會代表每個人的利益而行動。每個地方警察都有自己的工會部門，它定期就一般人事問題和業務領導問題與部門高層進行協商。工會有權就重組提供征詢建議。該工會根據需要決定和改變在某些其他領域的工作政策，如培訓和工作質量事宜。

（二）荷蘭警察的警銜制度

荷蘭的警銜制度分為九等，從高到低分別是：警務署長（chief constable）、副警務署長（deputy chief constable）、警監（superintendent）、警督（inspector）、警長（sergeant）、高級警員（constable 1st class）、警員（constable）、治安警（police patrol officer）、見習警（police trainee）。[5]

1.警務署長（chief constable），是最高等級的荷蘭警察，也是25個警區的負責人。該警務專員具有高級行政職級，是負責本區警方首席負責人，與市長和首席檢察官一起有權決定警區的政策。

2.副警務署長（deputy chief constable），該警務專員可在不同地區起著一定的主導作用。在大多數地區屬于縣長或處長職級，他的職能往往在地方一級行使。

3.警監（superintendent），該警務專員主要是地方一級的，主要工作是在國家級的刑事偵查處工作。

4.警督（inspector），該警務專員受上級的領導，主要開展具體的刑事偵查工作。

5.警長（sergeant），該警務專員主要任務是維護一般的社會治安秩序，為市民提供相應的幫助。

6.高級警員（constable 1st class），他是專門輔助上級進行刑事偵查活動的一般聘用人員。

7.警員（constable），他是一般的維護社會治安的聘用人員。

8.治安警（police patrol officer），主要是為市民提供具體服務和幫助的聘用人員。

9.見習警（police trainee），屬于警察隊伍的培訓學員，不能行使一般的警察行為，見習期一般是6個月。

四、荷蘭警察的教育制度

（一）荷蘭警察的培訓系統

進入新時期，荷蘭警務培訓體系正在經歷一個歷史轉變期，因為警務人員總是被期望在日常工作中能做到盡善盡美。為了迎合不斷轉變的需要，則須確保警察培訓這項課程的不斷更新，荷蘭通過不斷更新培訓課程，加強了警察的專業能力也提升了警察的戰斗能力。由于警察教育的不斷更新，傳統的，專業導向的培訓體系已被改造成一個新的統一并獨特的警務培訓體系。

新的培訓體系是基于以下幾點：1.明確的職業概況。2.與職業概況關聯的考核標準。3.與正規職業教育和高等教育相稱的學歷結構，以便通過警務課程獲得證書，有資格豁免正規教育，反之亦然。4.工作和學習的結合5.以能力為基礎的學習。

新的培訓體系目的是提供成熟的從中等職業、高等職業和到大學水平的訓練課程。同時也對初步警務教育（基本訓練）和后初級警務教育（二級培訓）作了區分。該新的初始培訓課程結構主要提供了五個級別的資格：1.助理警務人員（2級）；2.警務人員（3級）；3.綜合性警務人員（等級4）；4.畢業警務人員（第5級，學士學位）；5.畢業警務人員（第6級，碩士學位）。見下表：[5]

（注：荷蘭警察水平資格是以主流教育為基礎的）

后初步課程可以在初步教育完成后進行，通常是在固定警務崗位上獲得一定工作經驗幾年后進行培訓。后初步課程正是基于與職業發展相適應的觀念，鼓勵警務人員參與或獲取管理技能為專門目的。警察培訓是與警察業務水平保持一致并不斷發展的。警察培訓委員會是由司法部長和內政和王國關系部部長成立的一個咨詢機構，在確定警察勞動力市場的趨勢和發展情況上發揮了重要作用。

（二）荷蘭警察職業的發展和多樣性

地方警察負責自己的職業發展政策，而一個好的政策，需要組織和員工的共同努力。該組織必須具體指定要求和提供職業發展機會，同時員工必須通過顯示出興趣，承諾、并愿意接受培訓來支持這項政策。因此國家必須在和地方協調與磋商基礎上制定出政策。

地方警察的職業發展政策包括地方管理發展政策，其重點是識別、選拔、開發和利用管理的潛力。本政策除了一些高級職位，適用于所有職位的警察部隊，這是在官方擬定的。而中央一級的司法和內務部長只負責高級官員的任命和遵循起草工作的要求。內政和王國關系部長負責定義一些職業發展政策的標準，其中最重要的是工作評價體系。此外，部長鼓勵和推動警隊發展的新方式，例如，警隊多樣化發展的政策。為了提供高質量和靈活性，警方必須以社會需要為導向。如果所有市民感受到所在警隊的支持，警隊的地位將得到加強。此外，該組織作為一個整體，能更好地滿足整個社會日益復雜的需求。因此，荷蘭警察盡可能地反映廣大市民的需要是最重要的。

五、荷蘭警察制度給我國警務改革的啟示

面對日益變化的社會形勢，如何全面推進警務改革是我們當前警務工作的重中之重，通過了解荷蘭的警察制度，從中可以得到四點啟示：

第一，轉變工作模式，提高行政效率。荷蘭的警務管理具有一大顯著的特征，即結果導向管理（Results－Based Management）, 相對于強調功能的管理、過程導向的管理和重視投入的管理，它更專注于從制度的角度來管理經營的結果與產出的品質，并且極為顯著地將經營管理的分析焦點和運籌焦點放在經營的結果和管理的績效上。我國警務工作應該吸取荷蘭這方面的先進經驗，提高警務工作能力。

第二，提供警員參與機制，提高工作積極性。作為典型的民主國家，荷蘭開放、民主的傳統深深影響它的警察制度，普通警員可以參與警務政策的制定，代表普通警員的工會協會可以影響中央一級的內政部門的決策。這一點，我們也是可以借鑒的，能充分調動普通警員的工作積極性。

第三，以社會需求為導向的警務服務模式。荷蘭1993年的警察法就明確規定，警察的主要任務就是為社會民眾提供服務。在實踐當中，他們也常常落實到實處。在面臨警務改革的今天，我們也應該樹立社會服務意識，警察的懲治犯罪，維護法紀的職能，歸根到底也是社會服務的體現。

第四、持續發展性警察職業培養模式。人力資源作為提升工作效能的第一資源，在警務運作中的積極作用尤其重要。荷蘭警察正是把握了關鍵，建立了完備的以層級為基礎的教育培訓模式，并且提供了多樣性的職業發展渠道，創造了良好的晉升環境，使警務人員的積極性得以激勵。我們公安隊伍的建設也應遵循以人為本、教育為重的原則，建立高素質高戰斗力的隊伍，為創建和諧社會的偉大事業保駕護航。

[1]王大偉.英美警察科學——熱點、改革與啟迪[M].北京:中國人民公安大學出版社，1995.103.

[2]陳真，陳和權.世界警察概論[M].成都：四川大學出版社，2008.140.

[3]汪建成，黃偉明.歐盟成員國刑事訴訟概論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.361.

[4]姜明川.關于荷蘭、奧地利司法制度的考察報告[J].山東審判，2007，（2）.

[5]Chan Blok.Policing in the Netherlands[M].Amsterdam Police DepartmentM inistryofthe Interiorand Kingdom Relations，2004.1.

Commentary on the Dutch Police System

TAN Jia-xuan，ZHAI Li-bin
(Southwest University of Political Science,Chongqing,401120)

The Netherlands is a densely-populated small country in Western Europe and also one of the countries with the highest level of opening up.But Netherlands has always been able to maintain low crime rates and stable social order all year round, which is obviously highly related to its highly effective police system.Through further understanding of the Dutch police system,we can learn their advanced experience to promote our police reform.

The Netherlands；police；system

D523.3

A

2095-1140（2012）02-0133-05

2012-02-21

譚家烜（1986- ），男，廣西柳州人，西南政法大學2009級警察科學專業研究生，主要從事警察學研究；翟立斌（1983- ），男，山東德州人，西南政法大學2009級警察科學專業研究生，主要從事犯罪學研究。

王道春）