制度化信任與和諧警民關系建設探析

趙玉麗

（南京森林警察學院，江蘇 南京 210094）

制度化信任與和諧警民關系建設探析

趙玉麗

（南京森林警察學院，江蘇 南京 210094）

從類型學的角度來說，警民關系可以劃分為具有陌生人特征的制度化信任關系與具有熟人特征的人格化信任關系，二者在構建和諧警民關系中是相互補充，共同起作用的。不過，在當代的復雜社會中，制度化信任在警民信任關系建設中具有更為基礎的地位。通過典型案例的調(diào)查分析我們可以發(fā)現(xiàn)，我國當前的警民信任危機主要體現(xiàn)為“制度化信任危機”。因此，增進我國警民間的信任關系也必須從制度建設入手，在吸納當前公安機關所采取的有益經(jīng)驗的同時進行制度創(chuàng)新，加強民眾對于地方公安機關的組織與法律約束力的信任力度，建立起一套系統(tǒng)的制度化信任體系。

警民關系；制度化信任；人格化信任；警民信任危機

警民信任關系指的是公眾對于公安等警務組織的心理預期和心理狀態(tài)。例如：人們愿意相信公安機關人員，認為他們的工作是為民眾利益服務的，支持他們打擊違法犯罪的行為，在自身利益受到威脅時可以依賴他們等等。本文研究采取的是狹義上的警民信任關系研究視角，我們認為民眾對于公安警務人員的信任對于雙方信任關系來說有著基礎性的地位，也是警民信任關系建設需要重點考慮的核心。

現(xiàn)代社會理論研究表明，信任是社會秩序的基石。沒有信任，人與人之間將無法有效合作，社會將陷入無序狀態(tài)。不需要太多的論證，我們就可以發(fā)現(xiàn)當前我國各地區(qū)的警民之間的關系并不十分和諧，警民之間缺乏信任。2007年震驚全國的楊佳襲警案本身以及民眾對于這一事件的反應就直接證明部分地區(qū)的警民關系已經(jīng)達到相當緊張的狀態(tài)。警民信任關系對于警察的警務工作績效以及社會的穩(wěn)定有著十分重大的影響。黨的發(fā)展歷史表明，正是黨和民眾之間的魚水之情才保證了黨在弱勢地位下取得了革命的勝利。如果警務機關失去了人們的信任，也就失去了群眾的幫助，那么就會陷入孤軍奮戰(zhàn)的境地，甚至會發(fā)生警民之間的沖突。這會危及到黨的執(zhí)政基礎，影響國家的政治穩(wěn)定。我國的警民信任關系建設已經(jīng)成為實踐中十分迫切的問題。

與實踐的迫切需要相比，學術界對警民信任關系的學術研究還處于起步階段。國內(nèi)有2篇學術論文專門論述警民信任關系建設的，它們是：黃偉聞的“建立警民信任關系，努力構建和諧社會”，[1]王淑平的“警民信任危機成因分析——基于‘期望差異’理論”。[2]前一篇論文側重于論述警民信任的重要性，后一篇文章則從期望理論的角度分析了警民信任危機所產(chǎn)生的原因及建設路徑。另外，在關于警民關系的研究中也有不少學者涉及了警民信任問題。

為了推進我國的警民關系研究，本文將以警民信任關系的生成為觀察視角，結合一些具體案例來分析我國的警民信任關系出現(xiàn)危機的原因、現(xiàn)狀，并提出相應的政策建議。筆者認為，我國警民信任危機主要體現(xiàn)為制度化的信任危機，改進警民信任危機，只有從警民關系的制度化建設入手，才能真正建立起警民之間的和諧關系。

一、警民關系的制度化信任與人格化信任

社會信任問題在西方是學術界關注和研究的核心問題之一。信任在人類生活中的重要性自古以來就受到中外思想家們的重視，但是將信任作為社會科學中理論探討和實證研究的一個中心課題卻還是近50年的事情。西方學術界關于信任的研究以西美爾、盧曼和吉登斯3人最為著名。西美爾認為，社會信任可以分為人類信任和系統(tǒng)信任，傳統(tǒng)社會以人格信任為主，現(xiàn)代社會則以系統(tǒng)信任為主。盧曼在此基礎上，進一步對社會信任的交換媒介進行了研究。他在1979年發(fā)表的《信任與權力》一書中，提出貨幣、真理、權力是社會信任關系的三種主要交換媒介，它們在社會信任的形成過程中有著十分重要的作用。[3]吉登斯則從新的視角將信任的類型概括為人格信任、符號系統(tǒng)和專家系統(tǒng)。除了他們之外，巴伯的《信任的邏輯與局限》(1983)、艾森斯塔德等人的《保護人、被保護人和朋友》(1983)、福山的《信任：社會道德與繁榮的創(chuàng)造》(1995)也產(chǎn)生了重要影響。

西方學術界對信任的研究有著多樣的觀察視角，不過，根據(jù)它們的研究，可以將社會生活中人們之間信任關系的產(chǎn)生歸納為兩大類型：[4]

第一，基于人格相互理解而產(chǎn)生的信任。這種信任關系的產(chǎn)生主要有賴于三個因素：1.增進對交易伙伴的了解。如果人們發(fā)現(xiàn)一個人在以往與他人交往中沒有欺騙他人的記錄，那么這個人就是可以信任的；2.交往對象在未來一個長時間的范圍內(nèi)，雙方重復交易的概率很高。在這種情況下，如果一方欺騙，很可能 就會遭受到對方的懲罰，會使得其利益受損。在這種情況下，欺騙屬于不明智的舉動，因而受到抑制；3.交往雙方的交易內(nèi)容呈現(xiàn)多樣化、復雜化的特點。在這種情況下，多種交往內(nèi)容之間的相互制約，大大增加了欺騙的成本。根據(jù)以上的人格信任原理，只有當民眾對警務人員的素質和品質在接觸中有好感之后，或者雙方交往的時間足夠長、頻率足夠高，在一定程度上形成了“交往共同體”條件下，民眾才會產(chǎn)生對警務人員的信任。從這個角度講，警務人員的素質、道德、守法意識等對于民眾的信任會產(chǎn)生強烈的影響。所以，為了提高民眾對警務人員的人格信任，必須加強警務人員的道德培養(yǎng)、提高警務人員的素質、形成良好的職業(yè)行為規(guī)范、樹立警務人員良好的職業(yè)形象。

第二，制度化信任。制度化信任又可分為兩種，一種是組織化信任，即基于對特定組織約束而產(chǎn)生的信任；另一種是法律信任，即基于相互約束的社會游戲規(guī)則而產(chǎn)生的信任。組織化信任與法律信任二者的共同點是它們都是一種陌生人的信任關系，只不過前者的邊界是有限的，而后者在特定社會中具有普遍性特征。

組織化信任是基于組織規(guī)則而形成的信任，也就是說人們相信合作者在組織規(guī)則的約束下，在組織管束下行動。如果違反了正式規(guī)則，組織將會對其進行懲罰。在這種情況下，對組織個體的行為的監(jiān)督由組織承擔，如果組織對于個體的約束是有力的，那么組織個體的行為將是可預測的。在組織化信任中，社會個體之間的信任關系可以擴大到陌生人之間，交易也可以是單次或少數(shù)次。交易雙方也不需要有太多的了解，只要人們相信組織的約束力，那么交易就可以順利展開。根據(jù)組織信任原理，應當加強公安機關的組織制度建設，使其法制化，并使得這種組織化建設為民眾所了解和信任，使警務人員的行為具有“組織人”的行為特點。在這種情況下，民眾則對于警務人員因為對其組織的信任而有了保障。

在法律信任中，法律規(guī)范約束社會交往主體兩個方面的權利義務，即使個體在高度流動的社會中也會處于互相監(jiān)督的地位。這種機制具有實施懲罰的手段，具有可實施性。根據(jù)法律信任理論，以下都是重要的、需要建設的內(nèi)容：首先，必須使警務運行機制保持公開，因為如果民眾對于警務機制事務完全不了解，那么民眾也無法對警務機關形成監(jiān)督。其次，警務活動必須依據(jù)特定的程序進行，允許公民進行合法參與。社會資本理論研究表明，如果民眾對于公共事務無權參與，那么民眾將會對之采取一種冷漠的態(tài)度。第三，加強國家正式法律對于公安機關的制度監(jiān)督。可信承諾的原理表明，如果沒有民意機關對行政機關進行監(jiān)督，那么行政機關行為的可信性將難以得到保證。因此，必須加強各級人民代表大會對于行政機關的監(jiān)督，同時公檢法機關之間也必須進行相應的監(jiān)督制度建設。

根據(jù)以上信任理論，我們可以將警民信任關系區(qū)分為兩種類型，一種是警民關系的制度化信任，另一種是警民關系的人格化信任。前者是屬于陌生人信任的范疇，后者屬于熟人信任的范疇。熟人信任只能在具有“共同體”性質的氏族村落的社會中存在，具有地域狹小性和封閉性特點。現(xiàn)代社會是高度的復雜性社會，社會的流行性大，社會階層復雜，城市規(guī)模巨大，社會信息傳遞快等，人與人之間呈現(xiàn)出陌生人社會的特點，所以在現(xiàn)在社會單獨依靠人格化信任是無法有效運行的。因而社會信任的基礎應當依賴制化信任，而以人格化信任為補充。

二、制度化信任的缺失與當前警民信任危機

當前我國出現(xiàn)的警民信任危機集中在各地區(qū)發(fā)生的一些警民沖突事件中體現(xiàn)出來。為了考察我國警民信任危機的特點，本文以下將以近年來產(chǎn)生較大影響的云南孟連事件、貴州甕安事件以及湖北石首事件為例進行分析。

云南孟連事件：2008年7月19日，普洱市孟連傣族拉祜族佤族自治縣發(fā)生一起群體性突發(fā)事件。孟連縣公安機關依法對勐馬鎮(zhèn)勐阿村的5名犯罪嫌疑人，以涉嫌聚眾擾亂社會秩序罪、故意傷害罪進行強制傳喚。公安民警在執(zhí)行任務過程中，受到500多名群眾圍攻、毆打。在沖突中，民警被迫使用防暴槍自衛(wèi)，致使2人被擊中死亡。之后，公安民警與當?shù)孛癖娞幱趶娏业膶範顟B(tài)。該事件受到黨中央、國務院和省委、省政府的高度重視，在社會上亦引起廣泛關注。

湖北石首事件：2009年6月17日，湖北石首市筆架山街道辦事處東岳路永隆大酒店門前發(fā)現(xiàn)一具男尸。當?shù)鼐借b定認為，死者涂遠高，生前為該酒店廚師，死亡原因是自殺。不過，對于警方的鑒定結果，親屬表示懷疑，將尸體停放在酒店內(nèi)，拒絕火化。圍觀群眾也同樣認為警方的鑒定結論不可信，這導致圍觀群眾越聚越多，少的時候有數(shù)千人，最多時有數(shù)萬人。湖北省公安廳、省武警總隊、荊州市公安局從各地抽調(diào)了上千名武警、公安干警到石首處置事件。由于處置失當，部分圍觀群眾多次與警察發(fā)生沖突，導致多名警察受傷，多部消防車輛和警車被砸壞，酒店遭焚燒，造成了重大的不良社會影響。

貴州甕安事件：2008年6月28日與29日，貴州省黔南布依族苗族自治州甕安縣一名女中學生李樹芬溺水死亡，公安機關鑒定為自殺。部分群眾和中小學生對對死因的鑒定結果表示懷疑，公安機關沒有給予及時答復。于是人們越來越對公安機關不滿，就聚集到甕安縣公安局和縣政府請愿。圍觀群眾聚集達2萬多人，一些人對政府機關進行了攻擊。甕安縣公安局、縣政府多間房屋被燒，縣委辦公木樓、數(shù)十臺機動車及大量黨委、政府和公安機關公文檔案、辦公用具被毀。

在以上這三起事件中，民眾和當?shù)毓矙C關之間發(fā)生暴力沖突的根本原因在于民眾對于公安機關的不信任。民眾認為，當?shù)毓矙C關處理事務不公正，在行為上偏袒利益集團，為利益集團服務。這種認識是民眾在長期與公安機關的接觸中積累形成的認識，并通過這些事件集中暴發(fā)出來。在云南孟連事件中，孟連很多地區(qū)的日常公安工作歸邊防派出所管轄，公安民警平時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾很少接觸，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安民警只有在發(fā)生重大案件或刑事案件的時候才會到達，平日中很少服務老百姓。在這種情況下，老百姓對公安民警形成了很深的誤解，民眾認為警察是為橡膠公司服務的，只會壓迫老百姓，認為公安民警只有抓人的時候才來。群眾以敵對力量看待警察，警察也幾乎不敢一個人到村子里去。在貴州甕安事件中，本來只是因為一個女學生溺水身亡，公安機關給予的鑒定是自殺。由于家屬對于鑒定結果不服，公民機關又沒有及時處理，加上聚集起來的民眾對于當?shù)毓矙C關的不滿和不信任情緒就集中暴發(fā)出來，演變成了嚴重的民眾打砸搶燒的群體性事件。在胡北石首事件中，民眾很久以來就認為當?shù)毓矙C關與酒店的販毒行為存在著千絲萬縷的聯(lián)系。當公安機關的鑒定明顯悖于事實時，不公正執(zhí)法的不滿情緒就引發(fā)了大量無關的民眾自發(fā)聚集，公安機關又在事件中粗暴的對待民眾引起了嚴重沖突發(fā)生。

在這三起事件中，民眾的不信任并不是對于警察機關中的個別人，而是針對于整個警察機關、政府的。它們都是由一些小事引起的，但是許多沒有直接利益相關的民眾參與其中，這反映出民眾對于警察機關的不信任具有普遍性，是由制度化的缺陷引起的。因而，我國當前的警民信任危機主要是一種制度化的信任危機。民眾認為，公安機關執(zhí)法不公正，不能代表民眾利益，而是追求自身或者是被相關利益團體收買，對民眾利益只是一味的打壓。雖然有這種不滿，民眾卻缺乏對于當?shù)毓矙C關合法的有效約束手段。在這種情況下，即使公安機關的特定行為是公正合法的，是維護民眾利益的，也無法被民眾理解和信任。這樣，一些雖然與本事件無關，但是卻也因平日里對警察機關不滿的群眾也會參與到特定事件中來，引發(fā)群體性事件。

三、警民制度化信任關系建設的政策探討

考察改革開放以來我國的警民信任關系建設，可以發(fā)現(xiàn)以往的建設方法主要側重于人格化及組織化的建設方案。前者主要表現(xiàn)在公安行政機關以道德、紀律等方式要求警務人員要在辦案過程中體現(xiàn)以民為本，增強為民服務的意識。后者主要表現(xiàn)在公安機關加強組織內(nèi)部對警務人員的約束力和制裁力，迫使其尊重民意。不過，我們可以發(fā)現(xiàn)，在市場社會中，社會個體的權利及利益得到承認的條件下，依靠大量的意識形態(tài)的灌輸和榜樣人格的塑造的方式喚醒警民之間的信任是十分困難的，也是不可能成功的。

當前我國的警民信任危機主要表現(xiàn)為制度化的信任危機。因此，為了構建長期穩(wěn)固的警民信任關系，我們也必須依靠法律制度建設，通過制度規(guī)則約束公共權力，增強政府行為的可信性，使民眾相信公安機關處于制度的約束之下，民眾也具有影響公安機關的能力。為了重建警民之間的信任關系，我們也必須遵循制度信任的原理，結合我國的具體國情，提出一些適合我國國情的、具有可操作性的制度建設建議。

制度化信任的本質是通過組織與法律規(guī)范等方式形成民眾對警察行為的制約關系，使得警察機關只有在為民眾服務的同時才能實現(xiàn)警察個體的最大利益，從而實現(xiàn)警察個人利益與為民服務二者之間的有機結合。在制度的約束之下，哪怕個別警察并不具有為民服務的道德意識，但是為了追求其自身的最大利益，他也必須要為民眾服務。這種制度化信任屬于陌生人信任的關系，民眾不需要對特定警察的人格進行理解和認同，只要民眾信任了警察機關是在組織與法律規(guī)則的約束之下，那么民眾也就有理由對警察給予普遍化的信任和支持。

應當說，我國政府已經(jīng)認識到了當前我國一些地區(qū)存在的警民信任危機。在實踐中，無論中央政府還是各級地方政府都在采取一些制度化的建設措施來重建和完善警民之間的信任關系。其中的一些措施已經(jīng)初顯成效，是十分有益的政策探索。

近年來，公安部統(tǒng)一部署了警察對人民群眾的“大走訪”活動，并在此基礎上又進一步組織了以“訪問民情、訪察民意、訪排民憂和評議工作、評查問題、評選先進”等的“三訪三評”活動。這些措施對于促進全國各地公安機關了解民意、為民服務起到了十分重要的作用。地方各公安機關也在實踐中創(chuàng)造性提出多種制度化措施加強警民間信任，化解警民矛盾。比如：在孟連警民沖突事件發(fā)生后，孟連公安局以指標考核的方式要求公安民警走訪群眾。孟連縣公安局的考核包括局領導、部門領導、民警三個層次的考核。其中，局領導每月需深入包干片區(qū)工作不少于5天，部門負責人每月在掛鉤村工作不少于7天，包村民警每人每月在村工作不少于16天，需要走訪群眾不少于100戶，為群眾解決實際問題2件以上。而且，孟連縣還要求民警需要熟悉村干部、黨員和村民代表，當村里召開重要會議、發(fā)生重大突發(fā)事件、舉行重要活動，或要求解決重要疑難問題時，包村民警必須參加相關活動；也必須對困難戶、上訪戶、老黨員、被打擊處理過的人及對公安工作有意見的人等必須進行走訪活動。在這種考核制度要求下，孟連警民關系能在短短不到兩年之內(nèi)發(fā)生了翻天覆地的變化，警察與當?shù)氐拿癖娙顺闪伺笥眩兊檬趾椭C。

另外，上海市公安機關將公安工作評判權交給群眾，民意測評占派出所工作評分的50%，還建立了“警民直通車制度”的網(wǎng)上警民互動制度，認真回答網(wǎng)民提出的幾乎每一條重要問題，取得了民眾的好評和信任。吉林邊防總隊南山邊防派出所所長推行“百姓點將”制度，使辦案民警人選由當事雙方選擇。實行這一制度以來，已接受了31位群眾點將，辦理案件5起，調(diào)解糾紛36次，群眾滿意率均為100%。“百姓點將”制已經(jīng)在吉林邊防總隊龍井大大隊所屬5個派出所鋪開。黑龍江黑河車陸邊防派出所深入推進案件回訪制度，確保經(jīng)手的案件辦理規(guī)范、有跡可尋，引導群眾了解警務工作機制，加深警民關系。黃石市開發(fā)區(qū)公安分局金山派出所轄區(qū)豎了18塊治安承諾牌：黃石無霸、是霸必除，轄區(qū)有霸、唯我是問。上海市公安機關實行“問題管理、精細操作”，全市已建成一套社會治安防控體系——以信息研判和警務指揮為平臺，依托實有人口和實有房屋管理基礎，形成街面巡控、社區(qū)防控、單位內(nèi)防、虛擬社會和特定警務區(qū)域“五張網(wǎng)”。相當多的地方公安部門還建立起了“公安微博”，加強警察與民眾之間的互助與溝通。

中央及各地公安機關所進行的加強警民制度化信任的政策措施無疑對于增進警民關系信任有著十分重要的作用。不過，根據(jù)制度化信任原理，我們會發(fā)現(xiàn)以上的政策措施對于從根本上解決警民之間的信任關系問題仍然存在著局限性。這是因為，制度化信任的核心是民眾對于警察機關的制度化制約，而當前的我國公安行政體制建設具有“壓力型體制”的特點，[5]地方各級公安行政組織主要受上級公安行政組織及所在地區(qū)的黨政機關指揮。地方公安機關所采取的改革雖然也對當?shù)鼐旆彰癖娪兄匾淖饔茫蔷鞕C關所受到的壓力主要來自于中央和上級公安機關。在這種制度環(huán)境條件下，很難形成民眾與公安行政組織之間的制度制約關系。這在一定程度上會制約公安機關服務民眾的意愿。

因此，加強警民制度化的信任關系，必須采取措施加強民眾對于警察機關的制約關系，增進公安機關對于民眾的服務意識。在這方面需要進一步采取的措施包括加強地方民主、警務公開、民眾對公安機關的評議監(jiān)督等制度建設。地方公安機關應當遵循制度性信任的原理，在實踐中只要不違反中國特定的社會主義制度原則，都可以進行大膽創(chuàng)新和實驗。制度創(chuàng)新的效果也應當以是否增進了人民群眾的信任和滿意度作為衡量標準。

增進警民制度化信任的努力與提升公安機關的打擊犯罪的能力，增進人民警察的服務意識是一種相互促進的關系。有了民眾對于公安機關的制約，才能激勵人民警察為民眾服務，更好的打擊犯罪。同時，公安機關打擊犯罪效能的提高也會反過來增進民眾的滿意度，從而增加民眾對人民警察的信任。這樣，二者就會在實踐中形成一種良性的互動關系。學術界的研究對于增進警民的制度化信任關系也有著重要作用。不過，學者在提出具有可操作性的政策建議時，必須持一種制度度革的“漸進主義”態(tài)度，深入理解和認識當前公安行政機關所處的政治經(jīng)濟等制度背景，把握其中所含的利益及權力制約關系，并在細致考慮政治可行性的前提下，提出有價值的、具有可操作性的建議。

[1]黃偉聞.建立警民信任關系努力構建和諧社會[J].公安研究. 2005，(10):31-33.

[2]王淑萍.警民信任危機成因分析——基于“期望差異”理論[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2010，(6):32-35.

[3]尼古拉斯·盧曼.信任：一個社會復雜性的簡化機制[M].翟鐵鵬譯.上海：上海世紀出版集團，2005.7.

[4]張靜.信任問題[J].社會學研究，1997，（3）：84-87.

[5]榮敬本等.從壓力型體制向民主合作型體制的轉變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革[M]..北京：中央編譯出版社，1998.28.

Institutionalized Trust and the Construction of Harmonious Relationship Between People and Police

ZHAO Yu-li
(Nanjing Forest Police Academy,Nanjing,Jiangsu,210094)

From the point of view of typology,trust relationship between people and police can be divided into the strangerfeatured institutionalized trust type and the acquaintance-featured personalized trust type.Both types complement with each other and jointly work in constructing a harmonious people and police relationship.But,in contemporary complex society,institutional trust relationship holds a primary position.Through an investigation of typical cases,we can now confirm that the trust crisis of people and police is the“institutional confidence crisis".Therefore,to enhance Chinese people and police trust relationship,we must start from the system construction,absorbing useful experience from the public security organs and conducting institutional innovation, strengthening the public trust in the local public security organ and legally binding institution,so as to establish a system of institutionalized trust system

relationship between people and police;institutionalized trust relationship;personalized trust relationship;trust crisis of people and police

D631.19

A

2095-1140（2012）02-0143-05

2012-03-02

趙玉麗（1979- ），女，遼寧北票人，南京森林警察學院講師，主要從事治安學研究。

左小絢）