核能安全的國際法規制

甘繼剛

（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

核能安全的國際法規制

甘繼剛

（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

核能安全的緊急事故,靠一個國家的力量很難預防和消除。不管是日本福島核爆炸、還是烏克蘭切爾諾貝利核泄露事件,波及的范圍都超越了民族國家邊界而成為全球性的問題。由于僅靠國內法是無法完全保障核能安全的，因此，從國際法方面規制核能安全就顯得由為重要。

日本福島核爆炸；核能安全；核能安全的國際法規制

一、核能安全定義的界定

核能即原子能，是原子結構發生變化時放出的能量。核能是一種清潔能源，與煤、石油等傳統能源相比，更具有更經濟性、清潔性，儲量豐富，可保障長期利用。在全球變暖，節能減排全球環境下，因為核能不會產生大氣污染和溫室效應，核能成為各國兼顧經濟發展與減少碳排放量一項可持續的能源政策。核能又分為軍用核能和民用核能，軍用核能用于核武器、氫彈、核潛艇的制造。民用核能指用于清潔能源發電。核能安全（Nuclear safety）指在最大限度地減少涉及放射源事故的可能性并在事故時減輕其后果的措施。[1]本文所指的“核能安全”就是指和平利用核能發電的民用核能安全。國際原子能機構(IA EA)將核安全劃分為核動力設施安全、輻射防護和核廢物安全三類，其中的核心因素是制定和發展國際核安全標準，管理與規制涉核活動。

二、核能安全國際法規制的必要性

（一）核能安全的隱患對世界安全的威脅

2011年日本北部海域發生里氏9.0級地震，地震造成東京電力公司屬下福島核電站核反應堆發生爆炸，核泄露導致的核輻射已經使日本進入了核能緊急事態。核輻射已造成30多人受傷，20多萬人撤離，受災區覆蓋20-30平方公里。日本不得不再次面臨自第二次世界大戰后最嚴重的核危機。雖然福島核爆炸發生在日本境內，但其影響和引發的后續問題在空間層面遠遠超越了民族國家邊界而成為全球性問題。韓國、中國、俄羅斯、都可能成為潛在的核輻射威脅國，核輻射的威脅造成世界核安全的恐慌。日本的核能安全危機成為了世界的核能安全警告。歷史上也曾多次發生核能安全事故。例如,1979年3月28日美國三哩島核電站事故。1986年4月26日烏克蘭切爾諾貝利核泄露事故；1993年4月6日俄羅斯托木斯克核爆炸；1999年9月30日日本東海村核事故。其中最嚴重的屬前蘇聯切爾諾貝利核泄露事故，事故發生在烏克蘭境內，而其臨國白俄羅斯、歐洲、斯堪的那維亞的國家成了受害國。這表明核能安全不只是一國的危機，屬于世界的威脅。核能發電是一種經濟、清潔的能源，但同時也是一種潛在危險的能源。造成核泄露事故，后果的嚴重程度遠遠高于其他能源的威脅。

（二）核能發電的發展勢頭不減

當今核電、水電、火電并稱世界能源的三大支柱，對核電的關注已然成為國際“大氣候”。美國政府已經計劃將投資11億美元建造新的核電站，擴大其核能發電的比例。歐盟由于對俄羅斯天然氣供應的擔心，使得歐洲國家尋找其它替代能源，核電也是各國最為傾心的能源選擇。法國政府的電力75%來源于核電。近年來德國國內又重新出現了關于核能利用的爭議,許多人認為為了履行《京都議定書》規定的減排義務,仍有必要繼續利用核能。[2]英國也表示將調整能源戰略計劃，屆時將達到24臺核電機組。荷蘭曾經是個反對核電的國家，但是現在已經著手興建第三代輕水反應堆。捷克、羅馬尼亞和保加利亞也在籌劃興建新的核電站。比利時和瑞典兩國已分別表示，拒絕在2010年和2015年之前關閉其核反應堆。韓國的核電計劃到2015年之前建造12臺核電機組，核電將占到全國總發電量的45%。日本是一個核電大國，到2010年核能發電已經占日本電力需求的40%。中國也在大力發展核電，并在新建幾座核電站。核能發電將在未來一個時段里成為各國能源政策的一個主流。因此核能安全的國際法規制有其迫切性和完善的必要性。

（三）國內法保障核能安全的軟肋。

核能的發展離不開法律的規范，《核能法》對核能開發、設計、發展、運行、安全監管都起了一定的規范作用。然而一但出現核安全事故，應對核災難就顯得捉襟見肘，國內法的作用就成了核能安全的軟肋。從形式上看，日本已經基本形成了由國內法和國際法組成的體系完整、管制細密的維護核電安全制度框架。但從實質上看，其國內法體系中存在不少值得省思的結構性問題。[3]因為核損害的跨國性與災難性，僅憑各國一己之力難以消除危險，核安全故事的緊急處理、信息公開、國際組織的救援都涉及國際因素，需要專門的國際組織參與，國際法律規范。因此聯合國1975年建立了IAEA國際原子能機構，旨在促進原子能對世界和平、健康和繁榮做貢獻，并建立了一套制度體系，制定了一系列核安全制度的法律框架。

三、核能安全現有的法律框架體系及其缺陷

（一）核能安全的條約基礎

具有法律約束力的國際條約在核能利用和涉核緊急事故方面，發揮了十分重要的作用，在IAEA的組織協調下民用核能利用領域通過了，《核安全公約》、《泛燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》、《及早通報核事故公約》、《核事故或輻射緊急情況援助公約》等公約。IAEA公約構成了國際有關核能和平利用及安全的主要法律框架。[4]通報公約和援助公約是切爾諾貝利核爆炸事故后制定的兩項公約，公約旨在，在核事故發生后，盡量減少損害的后果。加強各國核能安全發展和利用方面的國際合作，形成國際合作的援助體制。核安全公約是國際核安全條約框架中最重要和最基本的條約。泛燃料公約是核廢料處置最重要的全球性公約。IAEA組織協調下的核能安全條約共同構成了核能安全國際法規制的條約基礎。

（二）（IAEA）核能安全的安全標準

1975年以來，國際原子能機構（IAEA）開始計劃制定核電站安全操作守則和安全標準，并逐步形成了一套非常全面的核安全法規體系。原子能機構的安全標準享有原子能機構《規約》確定的法律地位。該規約授權原子能機構制定適合于核輻射相關設施和活動的安全標準并規定適用這些標準。安全標準反映了有關保護人類和環境的高水平安全在構成要素方面的國際共識。這些標準以原子能機構安全標準叢書的形式印發，該叢書分以下3類：安全基本法則；安全要求；安全導則。2006年國際原子能機構全面修訂安全標準，正在修訂的和補充制定的新的安全標準共198個。[5]安全標準為各國的制定一國的核安全國內立法提供了法律、技術的依據與參考。各國在制定本國國內核安全標準時，需要充分考慮國際原子能機構制定的標準，不能低于這些標準，有的需要高于這些標準。由一國經過承諾的國際標準，在該國具有約束力。因而在國內立法時要考慮已經接受或者將要接受的國際標準的約束。例如美國1954年原子能法條文中考慮了執行 1978年《防止核擴散法》的有關問題，解決和《不擴散核武器的條約》的協調。[6]多數國家則參照國際原子能機構的安全標準制定本國的核能安全標準，作為本國的核能管理規定，有些上升為本國的行政法規、規章或地方法規。正如國際IAEA總干事巴拉迪所說，只有對這些安全標準在實踐中加以適當適用，它們才會是有效的。

（三）核能安全的國際組織

1．國際原子能機構(International Atomic Energy Agency)簡稱IAEA，成立于1956年 10月26日，是聯合國一個專門機構，是全球核安全體系的樞紐和核心，在國際民用核能安全領域發揮最重要的作用。核安全工作是IAEA的三大職能之一。IAEA在民用核領域旨在防止人類和環境受到核輻射的影響，幫助各國提高核安全標準，預防和應對核緊急事故的發生。IAEA在民用核領域的主要只職能是：制定有關核能安全的國際公約和核能安全標準并及時修訂進行更新。制定相關保障監督措施，確保裂變物質，核材料和設備不用于任何軍事目的。作為中間方促進核科學和技術情報的交流，一旦發生放射性核事故IAEA會立即采取行動，為成員國提供緊急援助和咨詢意見。IAEA在國際核安全法律體制中一直扮演著非常重要的角色，在促進世界和平、安全使用原子能等方面的作用是不可或缺的。

2．國際輻射防護委員會 (the International Commission on Radio-Logical Protection,簡稱ICRP), ICRP是非盈利、非官方機構,其任務是設定放射性防護標準。WHO、ILO、IAEA等聯合國組織中,成員國的原子能法律,都是采用該委員會的建議。ICRP的建議被IAEA用作其使用放射性物質的標準和準則。

3．經濟合作與發展組織核能機構(Nucler Energy Agency of the Organization For economic cooperation and Decelopment)經濟合作與發展組織核能機構(簡稱OECD/NEA)，成立于1961年，NEA是OECD的一個專門機構,總部在法國巴黎.其宗旨是通過國際核研究和發展計劃,交換核科學技術情報,促使核電發展方面的國際合作,還參與了核廢料循環處理、核事故報告反饋、核數據庫的建立等活動。

（四）當前核能安全國際法規制存在的缺陷

核能安全領域，在IAEA協調、組織下制定了一系列的國際條約，指南、操作細則，對規范國際社會核安全起到一定作用。但是面對2011年日本強震福島核爆炸這樣的突發事件，國際社會還是在危機面前顯得心有力而不足，在公開信息不及時、緊急搶險、救援工作不到位，給日本國民帶來巨大損失，也給國際社會帶來恐慌。進一步說，當前核能安全國際法規制是存在缺陷的，首先，國際原子能機構IAEA的職權和國家主權存在沖突。根據《國際原子能機構規約》IAEA是一個政府間國際組織，而規約本身就是各主權國家意志協調的結果，因此IAEA是介于主權國家之間而非凌駕于主權國家之上的國際組織。[7]因此在主權國家沒有申請援助、協助下，IAEA是無法超越主權國家進入他國干涉的。因為核能發展涉及各個國家的核技術、核秘密，主權國家一般會謹慎把自己公開在國際社會之下，這樣勢必會延誤救援的時機和信息的公開。其次，《核安全公約》等國際條約缺乏強制性和可操作性。國際社會的慣常做法是設定共同安全標準，然后通過國際機構來監督其實施。雖然IAEA制定了有關核安全的國際標準，但嚴格來說 ，核能安全標準都是參考性質，缺乏統一的規范。這些條約都缺乏國際公約或條約的約束力。核安全公約、聯合公約仍屬“軟法性質”,在序言部分就明確對公約性質作了規定，屬于鼓勵性公約，這削弱了在核安全方面的國際監督和執行但目前普遍采用的還是強調國家主權并由各國自由確定其本國的標準。[8]（P100）操作指南不具有靈活性，對于一些特殊情況沒有細致的規范，并且對如何選址、設計、評價和建造等都沒有一系列的嚴格規范程序，因此缺乏可操作性。再次，國際合作的欠缺，在開發、利用核能領域，發達國家和發展中國家缺乏合作，發達國家不愿意把自己的技術拱手相讓，發展中國家在核能利用方面因為缺少資金、技術的支持，在維護運行中就存在安全隱患。國際社會在出現核事故時也缺乏協調合作精神。在日本福島核爆炸事故中，美國就沒能在第一時間派遣救援人員協助盟國日本渡過難關。而是指責日本信息不公開，在搶救工作中不得力。最后，現有核能安全國際條約和安全標準的滯后性。由于突發故事的不可預測性和新的技術標準要求。日本這次強震給日本東北沿海地區帶來毀滅性的損失，更嚴重的是位于福島的核電站在此次地震中遭到破壞，發生核爆炸，導致核泄露，日本乃至亞洲面臨核輻射的威脅。日本的這次地震是始料不及的，大阪的近畿大學(KINKI UNIVERSITY)原子能研究所所長伊藤哲夫(TETSUO ITO)說，這次遭受的地震和海嘯都遠遠超過了我們設計時的假定條件。全球核工業可能將必須重新考慮核電站的設計標準。[9]新的技術的運用總是伴隨著新的核安全問題的產生。已有的核安全國際法律制度已不能攘括并解決所有的新技術所帶來的問題。

四、對完善核能安全國際法規制的建議

福島核事故已經過去一周年,當前一個非常重要的任務,就是在吸取福島核事故經驗教訓的基礎上構建一個新的國際核安全框架,對核能的未來發展至關重要。但鑒于現有核能安全的國際法框架存在一些不足之處，筆者提出以下幾點建議：

(一)及時修訂核能安全條約和補充核安全標準

現有核能安全的國際條約還是烏克蘭切爾諾貝利核爆炸事故后制定的,公約內容明顯滯后,已經不能適用新的核電發展趨勢,新的技術的運用總是伴隨著新的核安全問題的產生。已有的核安全國際法律制度已不能攘括并解決所有的新技術所帶來的問題。2011年IAEA世界核安全大會擬修訂核安全規范,首先,必須修訂當前的核安全公約,建立新的國際核安全框架,以應對出現像地震,海嘯地質災害導致的核緊急事故;其次,IAEA必須補充新的安全標準,并強化自己的安全標準確保成員國遵守最新標準;最后,IAEA依據國際法制定統一的核安全措施,確保對每個成員國都有約束力.化解各國在核安全措施方面的分歧.

（二）加強IAEA在國際核能安全緊急事件中的主動權

核能安全事關重大，錯過最佳的救援時機將導致致命的災難，切爾諾貝利核泄露事故，因為蘇聯政府沒有意識到問題的嚴重性，耽誤了撤離的時機，導致無法挽回的損失，很多人被核輻射?！都霸缤▓蠛耸鹿使s》第2條也規定：核事故發生國立即直接或通過國際原子能機構，將該核事故及其性質、發生時間和在適當情況下確切地點通知那些實際受影響或可能會實際受影響的國家和機構。IAEA也設立了24小時緊急通報熱線，核能安全事故發生后應該在第一時間通報IAEA，IAEA應當迅速采取緊急措施，聯系各個國家的特派聯絡處，第一時間掌握核事故發展動態。及時向公眾公開信息、協助事故發生國疏散群眾。因此加強IAEA在國際核能安全緊急時間中的主動權非常必要，國際社會應當考慮到IAEA在核能安全領域的權威性，應當加強其主動性，當出現核能安全事故時召開緊急IAEA理事會網絡會議，做出救援的決定,可以超越主權國家的通報，直接由IAEA派遣救援。這樣才利于核能安全事故的有序的控制。

（三）增進核能安全國際條約的強制性和可操作性?，F有核能安全的國際條約、指南從某種程度上說鼓勵色彩大于強制色彩，在執行時更強調各國的主動和自覺，由于缺乏強制有效的國際監管機制，在實踐中很難實現核能安全的最大化。筆者認為，締結一項具有普遍約束力的核能安全的國際條約至關重要，通過不斷細化締約國的義務、明確締約國的責任來構建一個有效實施、充分保障的國際法律控制機制。民用核能安全立法中的技術問題專業性很強，而IAEA在技術方面又具有權威性，因此可以通過IAEA向成員國提供技術上的援助，幫助成員國進行核能立法，以增強其可操作性和適用性。

（四）加強核能安全的國際合作

國際社會核能安全的保障，單靠一個國家的力量是難以完成的。前蘇聯切爾諾貝利核泄露事故、日本福島核爆炸，影響和引發的后續問題在空間層面遠遠超越了民族國家邊界而成為全球性問題，核能利用必須具有全球意識，從國際核能安全角度看，核能利用一旦出現核事故就具有時間上的持久性和空間上的擴散性，造成國際性災難。因此核安全的立法必須體現國際合作原則。[8](P103)這種合作精神首先要體現在國際核能安全危機方面的協作排除危險，提供緊急的技術、人道支援，共同解決危機。其次，要在資金和技術方面援助不發達國家、發展中國家，這是減少核能事故必不可少的條件之一。再次，要促進核能的和平利用，防止核擴散，防止不法分子竊取核技術、核秘密為非法目的。最后，在全球氣候變化的大背景下核能發展的國際合作，有利于減少碳排放，為人類社會可持續的發展提供強大的基石。

（五）深化“核安全文化”觀念

文化（Safety culture）概念被引入核工業界已盡十年。IAEA召開的“切爾諾貝利核電站事故后評審會上”，提出了所有核電站運行都需要“核安全文化（Nuclear Safety culture）的重要建議，并被與會代表一致認可。核安全生產的關鍵是核安全文化，核安全文化的核心是以人為本，即人和群體的安全素質。核安全素質的關鍵是核安全意識。[9]核安全文化建設不僅包含積極守法，還包括以高度人文精神管理核電企業，確保核電事業的安全。

[1]Seejohannchristianpielowet al,Energy Law in Cermany,in: EnergyLaw inEurope:National,Euand InternationalLawand Institutio ns,MarthaM.Roggenkamo

[2]Catherine Redgwell,Anita Ronneand inigo del Guayo(eds),2nd Edition,oxford University Press,2007,P.679.轉引自:楊澤偉.德國能源法律與政策及其對中國的啟示.武大國際法評論(第十一卷)[M].武漢：武漢大學出版社，2009.11.

[3]范純.簡析日本核電安全的法律控制體系[J].日本學刊,2011，（5）:47.

[4]謝青霞，花明.國際核能利用“行為準則”述評——對國際原子能機構立法活動的觀察[J].中國國土資源經濟,2009(7).34.

[5]國際原子能機構安全標準叢書[S].GS-G-4.1號，9-11.

[6]陳俊.我國和法律制度研究基本問題初探[J].中國法學,1998( 6):62.

[7]高寧.國際核安全合作法律機制研究[J].河北法學,2009,(1): 33.

[8]高寧.國際原子能機構與核能利用的國際法律控制[M]北京：中國政法大學出版社,2009.

[9]美國政府突然轉變態度就日本核輻射危險發出警報[EB/OL]. http://cn.wsj.com/gb/20110317/bas123111.aspsource=UpFeature.華爾街日報.

The International Rule of Nuclear Safety

Gan Ji-gang
(Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081)

It's hard to prevent and eliminate nuclear safety emergency on the strength of only one nation.Both the Fukushima nuclear explosion in Japan and the Chernobyl nuclear leakage in Ukraine become a global problem because of their far-reaching impact on the whole world.As the lacking of proper domestic laws concerning nuclear security problems,it seems more and more important to establish international rule of nuclear safety.

Fukushima nuclear explosion;nuclearsafety;international rule of nuclear safety

D996.9

A

2095-1140（2012）02-0077-04

2012-02-28

甘繼剛（1983- ），男，江西萍鄉人，湖南師范大學法學院國際法學專業2010級碩士研究生，主要從事國際法學研究。

王道春）