論民主的三重維度

梁成意

（華東交通大學，南昌 江西 330013）

論民主的三重維度

梁成意

（華東交通大學，南昌 江西 330013）

作為人們普遍接受的政治原則，民主通過三個維度得以立體式展現：作為統治合法性，民主強調國家權力源于人民、屬于人民，體現人民意志；作為統治方式，民主強調政府的有效運作，必須依賴于代議制度、普選制度、政黨制度、分權制度、監督制度的確立；作為公民參與方式，民主強調公民通過正當程序、立法聽證、行政公開與憲法訴訟，有效地參與公共生活。

統治合法性的民主；統治方式的民主；公民生活的民主

西方政治哲學認為，人需要統治，但這種統治不是為對臣民的奴役，而是要創造條件讓人民自由通過各種渠道自我組織與自我統治。按照希臘的說法，這便是民主。這種自我統治或者說人民統治成為現今國家理論的關鍵詞。[1](P92)事實上，早在19世紀30年代，托克維爾就已經洞察到民主的出現，并預言它即將在全世界范圍內不可避免地普遍到來。他精辟地論述道：“人民生活中發生的各種事件，都到處在促進民主。所有的人，不管他們是自愿幫助民主獲勝，還是無意之中為民主效勞；不管他們是自身為民主奮斗，還是自稱是民主的敵人，都為民主盡到了自己的力量。所有的人都匯合在一起，協同行動，歸于一途。有的人身不由己，有的人不知不覺，全都成為上帝手中的馴服工具。”“以為一個源遠流長的社會運動能被一代人的努力所阻止，豈非愚蠢！認為已經推翻封建制度和打倒國王的民主會在資產者和有錢人面前退卻，豈非異想！在民主已經成長的如此強大，而敵人已經變得如此軟弱的今天，民主豈能止步不前！”[2]

今天，民主不僅是政治哲學的概念范疇，而且已經成為人們普遍接受的統治原則，在政治實踐中得以廣泛的運用。對此，愛·麥·伯恩斯說：“在二十世紀初，似乎沒有任何政治理想比民主的理想更為深入人心。在大多數資產階級的自由主義者、知識分子和社會主義者中間，民主的理想被奉為福音教義。自從十七、十八世紀幾次偉大的革命以來，在所有對專制主義和封建主義的殘余——它們在許多國家還阻礙著進步——感到不滿的人們中，民主的理想已被當作一種教義而接受下來，當時對于民主的信念如此強烈，以致即使在西班牙、俄羅斯和土耳其這樣一些落后的國家里，它也取得了若干進展。”[3]

當下，人們用民主來描述結構、目的和作用十分不同的政權。很少政權公開宣稱自己是“不民主的”，甚至那些言行不一的政權也允許存在與發展形式上的“民主”。[4]但縱觀政治理論與政治實踐，可以發現，統治的合法性、統治方式、公民參與是民主的三重相互關聯的維度，[1](P92-104)缺少任何一個維度的民主都是不健全的、不完善的。

一、統治合法性的民主

按照現代“民有”（與民治、民享并列）的思想，人民是國家的主人，國家主權屬于人民。因此，人民主權是民主的基本含義①哈貝馬斯也認為人民主權是民主的本義，民主離開了人民主權，離開了人民的政治參與就找不到其合法性的基礎。參見[德]哈貝馬斯.在事實與規范之間——關于法律和民主法治國的商談理論[M].童世駿譯，北京：北京三聯書店，2004.373-377.，也是民主其他含義得以展開的基礎。盧梭是第一個全面闡述“主權在民”的思想家。他運用社會契約理論塑造了一個“主權者”，意在指明：“合法性的源泉在一般的人民手中而不是在君主或貴族階層和任何其他團體手中。必須有一個政府，它可以是君主制的、貴族制的、或民主制的，但它的統治權得來自于人民，而且只有在人民樂意的情況下它才能行使這種權力。既然自然和天啟宗教已被放在一邊，那么也就只有人民的聲音可以建立法律，每一條法規都必須符合人民的意志，人民的意志是唯一的法律。政府只服從于法律而每個公民都始終是立法機關的一員。每個公民都發現自己處于和國家的雙重關系中：在享有主權的范圍內，他是立法者；但作為服從法律的個人他又是法律的臣民。”[5](P658)國家權力的歸屬問題，特別是主權的歸屬問題是政體的核心問題。因此，人民主權對國家主權的所有者和國家權力的來源所做的回答，否定了君主政體與貴族政體的合法性，為建立現代民主政體奠定了理論基礎。這種政體本質上就是“通過人民來治理人民”、“民意的統治”或以“普選權為整體根基”的政體。作為政體合法性的基礎，民主可以從兩個方面予以理解：

第一，民主政體下，國權與統治權出自人民。人民是主權者，是國家權力的來源。這既是現代國家得以建立的基石，也是我們理解現代政治制度所應采取的基本立場。因此，人民主權是現代憲法的邏輯起點，它既決定了現代國家的性質即民主政體，也決定了現代憲法的民主精神。

第二，主權者通過制定法律產生政府，政府受法律限制。盧梭認為，“根據人民主權的觀點，無須再問應該由誰來制定法律，因為法律乃是公意的行為；也無須問君主是否超乎法律之上，因為君主也是國家的成員；也無須問法律是否會不公正，因為沒有人會對自己本人不公正；更無須問何以人們既是自由的而又要服從法律，因為法律只不過是我們自己意志的記錄。主權主要是通過立法的方式來體現的，而立法就是將人民的意志（公意）轉化成法律，并產生執行法律的政府，政府受法律的限制，追根到底是受主權者的限制。”[6]

第三，民主制是人民自己統治自己、治理者與被治理者同一的政體。人民主權是建立在人的實質性平等基礎之上的，治理者與被治理者都是社會地位平等的成員，都平等地受法律的約束。法律作為人民意志的表現，服從法律就是服從自己的意志，法律的統治本質上就是人民自己統治自己。“在民主制國家內部，統治與被統治、治理與被治理之間的區分并沒有表現出質的差異。在民主制的條件下，統治和治理不能建立在不平等的基礎之上，因而也就不能建立在統治者與治理者的優越性的基礎之上；也就是說，與被治理者相比，治理者并不具有質的優質性。按其實質來看，他們必須保持在民主式平等和同質性之中。一個人不能因為進行統治或治理就從人民的普遍同一性和同質性中脫離出來。因此，統治者或治理者的權力或權威并非出自某些更高的、人民所不能企及的品質，而是僅僅出自被統治者或被治理者的意志、委托和信任——實際上，被統治者或被治理者是在以這種方式自己治理自己。于是，下面這種說法就獲得了思想意義：民主制就是人民自己統治自己。一切民主趨勢和制度（例如不同領域里的平等和平等權利、普選權和普通投票權、這種權利日益廣泛地擴展到男人和女人、選舉年齡的降低、當選人任期的縮短、議會的解散）均發源于那種想要實現統治者與被統治者的同一性的愿望。”[7](252)

我國《憲法》確認了人民主權原則，但不同于西方國家憲法的理解。這種不同主要表現在：一是將主權在民的學說奠定在馬克思主義國家學說的基礎之上，拋棄了盧梭的社會契約論的思想，具有真正的科學性；二是將主權在民的“民”（人民）理解為掌握國家政權的統治階級及其同盟者，而不是泛指一國之內的全體公民。不僅如此，人民主權原則作為調整國家與人民關系的憲法原則，其實現途徑和方式在西方國家和社會主義國家之間也有很大差異。西方國家人民主權原則在調整國家與人民關系時，主要是通過代議制和分權制得以實現和貫徹的；社會主義國家一切權力屬于人民的原則主要通過人民代表大會制和民主集中制得以實現的。在我國，一切權力屬于人民的憲法原則主要是通過下列途徑予以實現的：（1）憲法通過確認國家的人民民主專政性質，保障一切權力屬于人民的憲法原則的實現；（2）通過確認社會主義經濟制度，從而奠定這一切權力屬于人民的社會主義經濟基礎；（3）通過憲法確認中華人民共和國武裝力量屬于人民，將國家一切武裝力量置于人民的掌握和監督之下，捍衛國家主權，防止國內外敵對勢力顛覆，保障一切權力屬于人民的憲法原則的實現。[8]

時至今日，絕大多數國家的憲法都開宗明義地宣布國家主權屬于人民，國家權力來源于人民。因此，人民主權原則已經成為各國憲法的邏輯起點，否則憲法的正當性將遭到質疑，政權必將失去合法性。

二、治理方式的民主

如果說人民主權是民主的第一層含義，那么人民如何行使自己的主權是民主的第二層含義。第一層含義涉及國家權力的歸屬問題，第二層含義涉及在國家權力歸屬已定的情況下，國家權力的配置及其運行問題，本質上是治理方式或者說一套政治制度。許多理論家把作為治理方式的民主視為民主的核心內涵。[1](P95)按照哈耶克的理解，作為治理方式的民主有兩個基本要求：“首先，它必須盡可能正確地引出盡可能多的多數人民意見，來決定誰是他們的代表及國家應該如何治理。這即意味著普遍選舉、政黨以及在公正選舉下定期的自由投票體制。其次，它必須提供充分方法使被公眾選出來的人在事實上確實依照選民之意愿行事，如其不然，他們將被取代，即使是在定期改選之前，也是如此。這意味著對政府工作的監督，使政府人員能夠與自由表達的公共輿論保持經常性的接觸。換言之，一個民主政府的運作過程，基本上存在政府人員與人民之間經常性的溝通對話。唯其如此，才能使在事實上以代議方式運作的民主政治，不背離民主的基本含義。”[9]為了實現這兩個基本要求，現代憲法確立了代議制、選舉制度、政黨制度、分權制度與監督制度等五大制度。

第一，代議制。按照盧梭的民主思想，民主應該是直接民主。但由于現代民族國家地域遼闊，人口眾多，直接民主不可能實現，人民只能選舉自己的代表形成代議機關。這樣，議會就代表著全體國民本身，并以此身份頒布經過公開辯論和決議而成立的法律——亦即支配著整個國家生活的理性的、公正的一般規范。[7](P338)這些法律規范不僅明確了個人的行為規則，更為重要的是規定了其他國家機關（特別是政府）的職權及其活動范圍，從而保障公民的基本自由。正是基于法律的重要性以及代議機關的民意性，世界各國都把立法權交給了代議機關，以貫徹民主的原則。

第二，選舉制度。近現代意義的選舉制度是關于選舉代表機關代表和某些公職人員的各項制度的總和，是代議民主制的基本原則。在現代社會中，選舉制度是國家政治制度的重要組成部分，是民主制度的基本環節，也是國家機關的組織手段。離開了這個根本手段，國家機關對國家的治理將喪失正當性，國家權力將無法運行。為此，世界各國憲法都把選舉制度作為重要的內容予以規定，確立了普遍、平等的選舉原則。

第三，政黨制度。近現代意義的政黨是指一定的階級、階層或利益集團為了共同利益，以奪取或控制政權，或影響政治權力而由其先進分子建立的具有一定組織的政治組織，是代議政治的產物。可以說，在現代大規模的民主政治中，如果沒有政黨，民主將無法有序地組織起來，也不會有以辯論、協商為核心的民主決策程序。在這一意義上，我們說政黨是現代民主制度的發動機，是民主治理的領頭羊。

第四，分權制度。民主與專制相對立，而專制就是一人壟斷權力，專斷獨行。因此，真正的民主反對權力過分集中，崇尚權力分立，即“政府的三種權力——立法權、行政權和司法權——的分立，以使它們掌握在不同人的手中。如果它們中的任何兩個或全部集中于一人之手，權力就會過分集中而得不到足夠的限制”，[5](P602)就會破壞民主而走向專制。為此，現代各國憲法都以不同的形式確立了分權原則，即便是在我國人民代表大會的憲法體制之下，也是如此。

第五，監督制度。現代國家機關都是人民的國家機關，受人民監督，對人民負責。為此，各國憲法都確認了公民的民主監督權力，建立了相應的監督制度，在國家機關活動中有力地貫徹了民主原則。

作為治理方式的民主，中國也有相應的制度予以體現。在我國，人民代表大會既是代議機關，更是權力機關。作為權力機關，人民代表大會統一行使國家權力。它不同于三權分立原則下由三個不同國家機關分別行使國家權力的政權組織形式，具體表現為在權力機關與同級其他國家機關的關系中，權力機關處于支配和核心地位。在選舉制度方面，我國沒有采用普遍的直接選舉，而是直接選舉與間接選舉相結合。這符合中國的國情。但隨著民主的深入與國民素質的普遍提高，逐漸擴大直接選舉范圍，是民主的大趨勢。在政黨制度方面，我國既不是一黨制，也不是多黨制，而是中國共產黨領導下的多黨合作制。在分權方面，我國沒有采用西方的三權分立與制衡的模式，而是堅持民主集中制，采用人大之下的職權分立模式。在監督制度方面，既存在相關制度沒有細化的問題，也存在公民監督技能不高的問題，更存在政府不愿被監督的問題。這已經成為有效制約政府的一個瓶頸。

世界范圍內，隨著認識的深入以及客觀條件的許可，作為治理方式或國家機關組織原則的民主逐步得到了完善，并且仍在繼續。可以說，在人民主權已經深入人心、不成為問題的情況下，作為治理方式的民主已經成為民主的首要問題。

三、公民生活的民主

在治理方式的民主中，人民作為主權者主要體現在選舉自己的代表和國家公職人員這一環節上。在國家機關的絕大多數活動中，人民實際上是不在場的，僅僅是名義上的主權者。作為對統治方式民主的補充，參與式民主應運而生。參與式民主要求國家機關透明，倡導政治公開，反對秘密政治，以便人民可以了解、甚至直接參與各種公務活動。這樣，民主就不僅僅是一種統治方式，還是公民的一種生活方式；人民就不僅僅是臨時性的選舉公民，還是政治活動經常性、直接性的監督者、參與者和決定者。

參與式民主已經滲透到國家政治活動的各個領域，其社會功能也日益突出。對此，德國政治哲學家費赫認為，“在參與式民主的范圍內，政治的公開性要履行許多功能。在相應的媒體中，從酒館里關于印刷品、電臺和畫報的談論，到專門的科學、討論會和學術研究，與其公民立法提案權，公開性不僅是一種讓各種利益和意見表達出來的論壇，而且也是一種影響和權力進行辯論的舞臺；此外，公開性也是一種批判制度，整個政治界，包括司法權，特別是憲法司法權，都要接受它的合法性檢驗。例如，在準備議會辯論時，公開性將會使之更符合事實，更具有政治水準；而且對議會決議的隨后監督有時會促使其進行修正。特別是，由于公開性也讓反對派發表意見，所以其作用也有助于內部的和平。”[1](P101)現代參與式民主主要民主程序、立法聽證、行政公開、憲法訴訟四個方面。

第一，民主程序。參與式民主涉及到公民、社會組織、國家（機關）相互之間的對話與協商（哈貝馬斯把以協商與對話的民主稱為協商民主），而這種對話與協商的有效進行有賴于一個程序主義的民主觀。達爾從以下五個方面對之進行了描述：（a）把所有相關者都包括進來；（b）平等的有效的參與政治過程的機會；（c）在做出決定時平等的投票權利；（d）選擇議題并在更廣意義上審議議題的平等權利；最后（e）所有參與者都能夠根據充分信息和好的理由來對有必要調節的問題和有爭議的利益形成鮮明的理解。[10]因此，民主程序就是為所有利益相關者提供一個對話與協商的平臺，基于此程序而形成的共識具有當然的正當性。在這一意義上，民主的價值在制度上的表現是“程序”性的，而非“實體性”的。作為憲法的正當性，都是通過程序化的手段加以具體化，而使其具有客觀性。[11](P333)可見，參與民主的核心問題是參與的民主程序。

第二，立法聽證。傳統議會立法主要是通過議員在國會中辯論并由議員表決來進行的，因此立法的主要參與人是議員。為了彌補這種立法的不足，立法聽證作為立法的基本程序被許多國家所確立。立法聽證是議會和政府經常使用的工作方式，原則上凡與立法聽證利益相關的政府部門的主管官員、專業人士、當事人等都可以參與到立法聽證，并提供相關材料，發表立法意見。通過對聽證材料的整理、印刷、備案與公開，讓公民了解聽證意見和立法者立場，以便全面地參與、監督立法。在很多國家聽證的材料和意見具有約束力，是立法的重要依據。因此，立法聽證使公民得以直接參與立法，使公民成為立法的重要主體，是參與式民主的重要方面。

第三，行政公開。自二次大戰后，貫徹公開、參與原則已成為現代行政法治的重要特點。公開是民主的前提，沒有公開，無從參與，也就談不上民主。因而在當代世界民主潮流中，公開自然成為行政法治的焦點之一。政務公開是指行政主體在行使行政權的過程中，依法將有關行政事務向社會公眾或特定的利害關系人公開，使其直接參與討論和決定國家事務、社會公共事務和公益事業的制度，目的在于“強化民主政治和防止行政腐敗”。[12]由于行政公開使得公民與行政機關處于同等地位，行政機關也不再是管理機關和民意的執行機關，而是服務機關和一定范圍內的民意形成機關，公民也不再是被管理者，而是行政決策的重要參與主體，從而豐富了參與民主的內容和形式。美國的《情報自由法》和《陽光下的政府法》堪稱行政公開法制的典范，為現代各國所推崇和效仿。

第四，憲法訴訟。第二次世界大戰后，建立憲法訴訟制度成為一種潮流。公民通過憲法訴訟制度，將立法中存在的問題提到憲法審判的高度來加以審視，從而使公民也獲得立法參與的權利，避免了代議制立法制度所產生的少數精英控制國家立法權的缺陷，通過法治所保障的自由，更好地實現了法律所依賴的及其所保障的民主原則。[11](P266)實際上，現代社會已經意識到包括憲法訴訟在內的所有訴訟都不僅具有“定爭止紛”的審判功能，還承載著“民主”的價值，即在“訴權”作為一項基本人權的情形下，每個人都可以在訴訟中通過公開辯論的方式表達自己對特定社會事務、法律（規范）的看法，即使自己的意見得不到司法機關的認可與支持，但訴訟為其提供了一個表達、傳播自己意見的平臺，使得這種現在是少數人的觀點很有可能在不久的將來成為主流的意見。在這一意義上，訴訟是個人（特別是被邊緣化的個人）表達意見的平臺，承載著民主的價值。

作為公民生活方式的民主，在中國剛剛起步。在民主程序方面，我們不僅面臨著程序制度建設問題，更面臨著觀念的轉變。因為在過去很長歷史時期里，中國一直存在重實體輕程序，重結果輕過程的法治觀念，這也是我們建設程序制度、實現程序正義的障礙。在立法聽證方面，我們剛剛起步，許多制度建設沒有跟上，個人參與技能更有待提供。盡管如此，仍然可以預見立法聽證將成為民主的重要發展方向。對于行政公開，盡管已經出臺了相關法規，但由于政府機關的公開意識、服務意識仍有待提高，建立透明的政府仍有很長路要走。在憲法訴訟方面，中國還一片空白。通過憲法訴訟制度，實現從民法中心主義到憲法中心主義的轉變，既需極為深厚的理論積淀，也需要審時度勢的政治決斷。

結語

從邏輯上看，民主的三重維度，充分說明民主不僅是抽象的理論，也是具體的制度，更是一種日常生活。只有將抽象理論、具體制度與日常生活有機整合，民主才是豐滿的、生動的。從歷史發展來看，民主大體經歷了政體合法性的民主、治理方式的民主、公民生活的民主三個發展階段。這一歷史發展過程，既是從抽象理論到具體實踐的發展過程，也是從宏大架構到微觀制度的發展過程，更是從政治規范到生活規范的發展過程。充分理解民主的邏輯與歷史，既有助于正確認識當下問題，也有助于指明未來的發展方向。

[1][德]奧特弗里德·赫費.全球化時代的民主[M].龐學詮、李張林、高靖生譯.上海：上海譯文出版社，2007.

[2][法]托克維爾.論美國的民主(上卷）[M].董果良譯.北京：商務印書館，2004.7.

[3][美]愛·麥·伯恩斯.當代世界政治理論[M].曾柄鈞譯.北京：商務印書館，1983.5.

[4][美]布坎南.自由、市場和國家[M].吳良健等譯.北京：北京經濟學院出版社，1989.252.

[5][美]列奧·施特勞斯、約瑟夫·克羅波西.政治哲學史（下）[M].李天然等譯.石家莊：河北人民出版社，1998.

[6][法]盧梭.社會契約論[M].何兆武譯.北京：商務印書館，2002.51.

[7][德]卡爾·施米特.憲法學說[M].劉鋒譯.上海：上海譯文出版社，2005.

[8]劉茂林.中國憲法導論[M].北京：北京大學出版社，2005.37.

[9]何信全.哈耶克自由理論研究[M].北京：北京大學出版社，2004.67.

[10][德]哈貝馬斯.在事實與規范之間——關于法律和民主法治國的商談理論[M].童世駿譯.北京：北京三聯書店，2004.391.

[

11]莫紀宏.現代憲法的邏輯基礎[M].北京：法律出版社，2001.

[12]王名揚.美國行政法（下）[M].北京：中國法制出版社，2005. 951.

On the Three Dimensions of Democracy

LIANG Cheng-yi
(East China Jiaotong University，Nanchang，Jiangxi，330013)

Democracy,one of generally accepted political principles,shows its every side by three dimensions:as the ruling legitimacy,it emphasizes that national power comes from the people,resides in the people and reflects the people’s wills;as the form of rule,it insists on the governments’effective operation,and must rely on the establishment of the representative government system, the popular representation,the political party system,the system of separation of powers,and the supervising system;as the way of citizen participation,it points out emphatically that citizens can enter into public life successfully through the due processes,the hearing legislation,the administrative openness and the constitutional lawsuit.

democracy of the ruling legitimacy,democracy of the form of rule,democracy of the citizen participation

D911

A

2095-1140（2012）02-0036-05

（責任編輯：左小絢）

2012-02-16

2010年國家社會科學基金教育學青年課題《法治國家建設進程中的學生公民教育研究》（編號為CEA100126）之階段性成果。

梁成意（1978- ），男，湖北十堰人，華東交通大學人文學院副院長，副教授，法學博士，武漢大學博士后流動站研究人員，主要從事憲政與公民教育研究。